“四阶段”“三环节”构成美国核力量预算程序规范化基石

唐志成

美国核力量的发展、使用和维护由国防部和能源部共同承担。国防部的任务是确保核弹头能够有效投射，其预算采用“计划、规划、预算、执行、PPBE”四级制。能源部的任务是确保核弹头的安全、安保和可靠性。其职责由半自治机构国家核安全局承担，采用“计划、规划、预算、评价、PPBE”四阶段预算流程。

国防部和国家核安全局的整个预算流程包括预算建议制定、预算建议立法审批、预算分配和执行三个环节。除对预算建议进行立法审批外，国防部和国家核安全局在预算建议的制定、分配和执行中独立行使各自的职责。拟议预算的编制

国防部和国家核安全局的预算建议的制定是基于白宫管理和预算办公室发布的针对各行政部门预算申请活动的政策指导和规划指南。

国防部“计划-规划-预算-执行”系统的预算建议系统是由国防部长唐纳德·拉姆斯菲尔德于2003年5月提出的。它基本沿袭了以往的“计划-规划-预算”体系，用规划和计划来确定资源的投入量，从战略需求到运营需求，再到能力需求，最后到资源需求，但突出了“能力为本”的发展理念。

“规划—计划—预算—执行”制度是一个按日历年“两年一滚动”的循环过程，每循环一次，从开始到结束需在国防部运行24个月。整个过程由国防部副部长以日常管理流程的方式承担总体责任。而为便于国防部对每年预算的执行情况进行评估，“两年一滚动”的循环过程仅在预算年（偶数年）才制定新的计划和预算。

《国防规划指南》要与《国家安全战略》《国防战略》一脉相承“计划-规划-预算-执行”的体系是按照日历年“每两年滚动一次”的循环。每一个周期从头到尾都要在国防部跑24个月。以日常管理流程的方式，由国防部副部长承担整个流程的总体责任。为了方便国防部评估年度预算的执行情况，“两年一滚动”的循环流程只在偶数年制定新的计划和预算。《国防规划指南》应与《国家安全战略》和《国防战略》一脉相承。

规划阶段由国防部政策副部长负责。参谋长联席会议主席作为国防部长的首席军事顾问发挥着重要作用，旨在找到军事需求的解决方案。其结果是一个国防规划指南，详细说明了军事力量的发展重点。

《国防规划指南》为国防部各军种、特种作战司令部和商务局编制项目目标备忘录提供了指导和财政约束。由参谋长联席会议常设机构联合参谋部在征求参谋长联席会议主席、国防部业务局和战区司令部意见的基础上，综合考虑潜在威胁、力量结构、战备状态等因素制定。它必须符合总统的国家安全战略、国防部长的国防战略和参谋长联席会议主席的国家军事战略，并与国防部的政策目标保持一致。

规划阶段的工作包括人员、武器和支持系统方案的定义和分析，以及近年来相关资源的前景和选择评估。结果是一份项目目标备忘录，其中涵盖了国防部各军种和商务局的五年资金分配。

根据《国防规划指南》，国防部各军种、特种作战司令部和业务局开始制定项目目标备忘录。项目目标备忘录不仅要描述拟议五年计划的人力、物力和财力要求，还要分析投资不足或取消一个项目所面临的风险。之后，参谋长联席会议、国防部长办公厅和白宫管理和预算办公室对汇总的项目目标备忘录进行审查，找出并解决存在的问题，最后由国防资源委员会编制项目决策备忘录。

预算阶段的工作主要包括支持国防部及其任务所需经费的制定、论证、执行和控制，由国防部审计副部长/财务总监负责。

根据项目目标备忘录和项目决策备忘录，各军种、特种作战司令部和国防部各业务局制定各自的概算建议。概算建议包括上一年度、本年度和后两个预算年度的数据。在白宫管理和预算办公室的指导下，国防部审计副秘书/首席财务官办公室的分析师和各军种的审计人员共同审查和评估预算估计提案，以确保预算年度内分配的资金和财务控制措施、资金使用的时机和计划是可行的，并在项目预算决定中包括符合国防预算要求和可能列入总统预算的项目。在此过程中，根据国防部部长的指示，国防部各军种、特种作战司令部和业务局也可以对预算估算建议的评估结果进行相应的调整和数据更新。

国家核安全局预算建议的制定根据国家核安全局于2019年12月9日批准并于2022年12月9日到期的政策文件《计划、规划、预算和评价(PPBE)过程》(NAP 130.1A)，国家核安全局预算建议的制定可分为计划、规划和预算三个阶段。

在规划阶段，国家核安全局下属的三个国家安全实验室、四个核武器生产设施和内华达州国家安全场所以及其他承担规划任务的主要实体根据政策和战略规划局制定并经局长批准的年度计划指南，向政策和战略规划局提交其计划和需求；在与政策和战略规划办公室汇总所有项目和任务要求后，将产生涉及整个国家核安全局及其下属单位的规划项目结果。

规划阶段通常是一个相对独立、贯穿全年的不间断活动，各单位确认的规划项目成果成为规划阶段的起点。

在计划阶段，国家核安全局局长发布由行政和预算办公室以及成本估算和项目评估办公室联合制定的年度计划指南。根据年度计划指南，管理局预算办公室编制成本分析初稿，制定综合优先清单和未来几年的核安全计划，形成综合预算建议；成本估算和项目评估办公室评估未来几年核安全计划的准确性和可持续性；主任签署管理委员会编写的初步决定备忘录，决定未决问题，并批准最终资源提案；向能源部长提交预算建议，并根据能源部长的要求调整相应的内容。

美国会预算局2015年估计美国每年用于核力量的费用为238亿美元2015年，美国预算办公室估计，美国每年的核电成本为238亿美元。

在预算阶段，国家核安全局根据规划和计划阶段的结果，并考虑到资金约束，制定项目决策备忘录，并提交首席财务官和能源部副部长审查和调整。然后，能源部首席财务官向白宫管理和预算办公室提交能源部的预算提案，包括国家核安全局预算申请和相应的证明材料。预算提案的立法批准

国防部、能源部和其他机构在财年开始前一年的劳动节之后的第一个星期一向白宫管理和预算办公室提交预算申请。经过研究、尝试、平衡和总结，白宫行政管理和预算办公室主任向总统及其高级顾问简要介绍了预算政策建议和税收估算，并提供了一份完整的预算建议。在总统就一揽子政策做出决定后，白宫管理和预算办公室于11月下旬将预算决定发回国防部和能源部。发回的材料包括关于资金水平、政策变化和人员上限的决定。如果有异议，国防部和能源部可以进行投诉，并将投诉材料提交给白宫管理和预算办公室。如果申诉失败，将上报国防部长和总统裁决。之后，白宫行政管理和预算办公室发布了具有约束力的最终解决方案，作为准备总统预算提案的基础。国防部和能源部将于12月向白宫管理和预算办公室提交修改后的预算申请材料，后者将把它作为联邦政府预算的一部分纳入总统的年度预算提案。总统的预算提案在每年二月的第一个星期一提交给国会审议。但通常情况下，新总统上任的那一年会有一个延迟，这样他就可以相应地调整预算提案。例如，前总统特朗普和奥巴马直到5月才向国会提交2018财年和2010财年的总统预算提案；前总统布什和现任总统拜登仅在4月份提交了2002财年和2022财年的总统预算提案。

国防预算的立法过程分为两个阶段。第一阶段，国会将收到的总统预算提案同时提交众议院和参议院预算委员会、拨款委员会以及其他对支出有管辖权的委员会进行审议。两院的军事委员会通常于每年2月召开国防授权法案、国防拨款法案听证会。听证会通常分两部分进行。第一部分内容以陈述军事态势为主，主要包括国防部状况、未来规划和总体防御政策与目标等;第二部分的工作是详细说明和讨论具体预算申请。两院的专门委员会在总统提交预算提案后的6周内向本院预算委员会呈报关于国防预算情况的意见与评估。4月1日，参议院预算委员会报告由两院通过的预算共同决议案;4月15日，国会完成预算决议案程序。该决议案虽规定了国防预算的授权指标和开支指标，但仅充当国会的一个临时预算材料，以指导下一步的国防授权和拨款的立法活动。

美国家核安全管理局2011—2021财年实际使用及申请的经费与预算国防预算的立法过程分为两个阶段。在第一阶段，国会收到的总统预算提案将提交给预算委员会、拨款委员会和其他对参众两院开支有管辖权的委员会审议。两院军事委员会通常在每年2月就国防授权法案和国防拨款法案举行听证会。听证会通常分为两部分。第一部分重点介绍军事形势，包括国防部地位、未来规划、总体国防政策和目标等。第二部分是对具体预算应用的详细说明和讨论。两院专门委员会应在总统提交预算提案后六周内，向我院预算委员会报告对国防预算的意见和评估。4月1日，参议院预算委员会报告了两院通过的联合预算决议；4月15日，国会完成了预算决议程序。决议虽然规定了国防预算的授权指标和支出指标，但只是作为国会指导下一步国防授权和拨款立法活动的临时预算材料。美国核安全局2011-2021财年实际使用和申请的资金及预算

第二阶段，在共同预算决议通过后，参众两院拨款委员会、参议院财政委员会和众议院筹款委员会根据决议规定的指标开始起草授权和拨款法案，并在9月15日前通过国防授权法案和国防拨款法案，提交两院审议通过。在两院投票后，同一版本的法案必须在国会两院获得通过，然后才能送交总统签署和批准。实现这一目标的方式是成立一个协商委员会，通过协商“消除”两院在国防预算上的分歧，然后将法案发回参众两院进行第二次表决。如果两院通过，该法案将提交总统签署成为法律。解决两院分歧的另一种方法是在两院之间“打乒乓球”，直到其中一方同意另一方发回的版本。

众议院、参议院军事委员会和7个常设的小组委员会负责起草年度《国防授权法案》，其中战略力量小组委员会对国防部战略力量和能源部国家安全计划具有决策权;众议院和参议院拨款委员会能源和水发展小组委员会对国家核安全管理局核武器资金（如核弹头及其支持活动等）具有决策权，防务小组委员会对国防部核武器资金（如运载工具等）具有决策权。

国防授权法案经总统签署后，便正式具备法律约束力众议院、参议院军事委员会和7个常设小组委员会负责起草年度国防授权法案，其中战略部队小组委员会对国防部战略部队和能源部国家安全计划拥有决策权；参众两院拨款委员会的能源与水资源开发小组委员会对国家核安全局的核武器资金(如核弹头及其配套活动)拥有决策权，国防小组委员会对国防部的核武器资金(如运载工具)拥有决策权。国防授权法案经总统签署后即具有法律约束力。

从提交总统预算提案到国会批准，再到最终由总统签署成为法律，整个过程大约需要9个月。其中，国会从每年2月的第一周开始审议预算提案，时间长达7个月。而且在调查、辩论、听证、审议过程中，如遇争议问题，往往会拖延日程，导致无法在新财年开始时完成相应的立法程序。这时候国会可以通过一个临时法案，也就是延续决议，保证国防部和国家核安全局上一年的所有计划都可以继续执行。对于那些不可预见的事项，国会也可以通过追加拨款法案来满足相应的需要。在这个过程中，总统还要在7月15日前向国会提交中期预算评估报告。中期评估报告也被称为补充预算摘要，包括最新的总统预算政策、包含更新信息的预算提案摘要和预算年度的基线估计。预算分配和执行

一旦总统签署，国防授权法案和拨款法案就成为具有法律约束力的正式文件。各部门、各单位必须严格执行，坚持专款专用、限额使用的原则。不得在项目、经常性支出和资本性支出之间随意调剂或挪用。项目资金出现缺口时，未经批准不得追加。如果需要补充，必须按照立法程序来做。未经国会批准，任何人都无权改变预算；预算的变更必须得到国会1/3以上议员的同意，否则将承担法律责任。

国防部的预算分配和执行国防部预算的分配始于白宫管理和预算办公室向国防部分配国防经费。通过国防部审计长向国防部所有军种和业务局分配计划资金；之后，国防部各军种和各业务局的审计长会将预算授权分配给各级用户。出于应急目的，国防部主计长将按比例扣留少量资金。这些资金被非正式地称为税收或预扣。

实施阶段也叫实施评价，用于评价计划的实施情况。在国防部，是“计划-规划-预算-执行”系统的第四阶段。评估通常与确定战略目标计划的优先性是否得到满足的计划评估和确定每项投入金额的预算评估同时进行，目的是审查计划的实际效果与预期目标的一致程度。

国家核安全局“规划-计划-预算-评价”流程的预算分配和执行的评价阶段分为执行评价和绩效评价两部分。

执行评估阶段是将经授权、拨款的资金用于完成批准项目的过程。在这个阶段，白宫管理与预算办公室将经费划拨至能源部，能源部继而将经费划拨至国家核安全管理局。国家核安全管理局使用《获批资金使用计划》进行财务指导。《获批资金使用计划》通常每月发布两次，也可根据需要适时、多次发布。在资金使用过程中，除非重新规划，否则必须严格与拨款立法挂钩。并且在项目开始前或管理、运营合同产生费用前，国家核安全管理局必须发布《工作授权》或签订《跨部门协定》或相应协议文本。

由于迎来更新换代高峰期，美国战略与国际研究中心估计，2015—2030年，美国核力量现代化费用将达到国防部相应费用的19%评估阶段是使用授权和分配的资金来完成批准的项目的过程。在这个阶段，白宫管理和预算办公室向能源部拨款，能源部又向国家核安全局拨款。国家核安全局利用批准的资金使用计划进行财务指导。经批准的资金使用计划一般每月发放两次，也可以根据需要发放多次。在资金使用过程中，除非重新规划，否则必须与拨款立法严格挂钩。并且在项目开始或管理运行合同发生费用之前，国家核安全局必须出具工作授权或签署跨部门协议或相应的协议文本。由于升级高峰期，美国战略与国际问题研究中心估计，2015年至2030年，美国核电现代化费用将达到国防部相应费用的19%。

绩效评估阶段是从不同层面评估项目进展的过程，包括局优先目标评估、年度计划评估和项目经理审核。其绩效指标可以由国家核安全局设定，也可以是符合《2010年政府绩效和成就现代化法案》和《总统行政指令:提高政府计划绩效》的高水平绩效指标。

整个评估阶段的结果会反馈到下一个“计划-规划-预算-评估”过程的计划阶段，并影响对项目经理和承包商的评估。如需变更业绩指标和年度目标，国家核安全局应向能源部首席财务官办公室提出书面申请，经审批后提交白宫管理和预算办公室备案。标签

无论是国防部的“计划-规划-预算-实施”体系，还是国家核安全局的“计划-预算-评估”体系，都源于前国防部长罗伯特·麦克纳马拉在1961年制定的“计划-预算”体系，将工商企业管理的成功经验嫁接移植到国防体系中，从而在一定程度上增加了军事预算，包括核力量的预算授权。而且“四阶段”“三环节”核电预算程序，从需求分析、资金申请、项目论证到资金授权、拨付、使用、效果评估，实现了顶层设计与实施的紧密衔接，“建设”与“使用”的有序衔接。整个活动过程职责明确、程序规范、过程透明、协调充分、时间节点刚性，能够保证核电预算的严格合规。但是，严格的程序规范往往是以牺牲灵活性为代价的，一些难以获得更多预算或者相对不重要的项目被忽略似乎也很正常。美军空陆军直到2019年6月才完成战略指挥与自动控制系统的软盘更换，国家核安全局的基础设施严重过时，都是明显的例子。

编辑:刘晶鑫