“创造公平、开放、自由的市场环境比补贴、减税更长效”

陈国万应

鞍山建国大道，准备上工的工人。图/本刊记者 姜晓明鞍山道，工人准备上班。图/记者蒋小明

东北是中国重要的工农业基地。在中国社会主义工业化初期，东北为建立独立完善的国民经济体系，推动中国工业化和城市化进程做出了巨大贡献。然而，在各种历史和现实因素的综合影响下，东北一度陷入衰退。20世纪90年代以来，体制机制问题、产业结构问题、经济结构问题一直困扰着东北的发展。

东北亚经济研究院院长王洪章曾经算过一笔账，说明东北经济面临的难题。“以吉林为例。每增加一个单位的固定资产投资，增加的地区生产总值只有广东、浙江的1/3，增加的财政收入只有广东的1/5，浙江的1/4，江苏的1/3，增加的就业只有广东、浙江、江苏的1/5。”

2003年10月，国家发布《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，正式拉开了东北振兴的序幕。已经快二十年了。关于东北发展面临的困难和问题，如何实现东北振兴发展的讨论从未停止。2021年恰逢“十四五”开局之年，政府工作报告指出，“十四五”期间要“东北振兴取得新突破”。

在这一背景下，本刊采访了东北本土学者吉林大学东北亚研究中心教授衣保中和北京大学新结构经济学研究中心研究员付才辉，与他们探讨关于东北的过去、现在和未来。他们所展现的不同视角也让我们得以一窥东北问题的复杂性。

在此背景下，本刊采访了东北问题本土学者易宝忠和北京大学新街沟研究中心研究员傅，与他们一起探讨东北的过去、现在和未来。他们的不同视角也让我们一窥东北问题的复杂性。

有人离开，有人回东北创业。

男:你一直住在东北。你对东北人口外流现象有哪些直观的体验？

答:东北本来就是人口流入的地区。清末以来，由于自然灾害和政府号召移民，大量人口从山东、河北、河南等地向东北迁徙。东北曾经是中国比较发达的地区，人口外流的迹象最早出现在改革开放之后。主要原因是老工业基地的衰落，特别是资源逐渐枯竭导致的资源型工业的衰落。产业发展不佳，就业机会减少，导致青壮年外流。

以我们学校的毕业生为例。全国各地的企业都会来校园招聘。很多大型外企利润不错，能提供更有竞争力的工资。一些一线城市的地方政府也会有专门的硕士、博士人才补贴政策，对毕业生更有吸引力。

人物:从2003年第一轮“振兴东北”战略启动至今，已近二十年。

易:据一些学者统计，东北振兴的政策有1000多项，其中国家政策200项左右。为什么东北地区的人口仍然呈现逆增长趋势？

国家几乎每年都会给东北一些特殊的区域优惠政策。2003年10月，国家发布《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，正式拉开了东北振兴的序幕。起初实施了一系列政策，效果很好。但是后来，给东北的政策也会给其他地区。政策泛化后，对东北经济的提振作用会相对减弱。

但是，总的来说，“东北振兴”是有效的。从世界范围来看，老工业基地的经济衰退是普遍的。比如美国的“锈带”，在后工业时代也遇到了工业衰退、人口流失等一系列问题。东北与珠三角、长三角相比，经济发展差距较大，但基本保持经济正增长。如果没有这些年国家的政策支持，东北人口外流的现象可能会更加严重。

区域经济学中有一种“极化效应”理论，认为在市场机制的作用下，一旦地区之间发展水平和发展条件出现差异，条件好、发展快的地区就会在发展过程中不断积累对自己有利的因素，从而排挤落后地区的经济发展。但当经济发展到一定程度，又会出现“扩散效应”，即发达地区的一些要素开始向外围扩散，对落后地区的经济发展产生拉动作用。比如为了保证原材料供应，现在东南沿海的一些企业会到东北设厂，拉动东北经济，增加就业岗位。还有一些东北人在经济发达地区掌握了先进技术或经营理念后，选择回东北创业，这样的群体也在不断增加。

傅:在过去的20年里，有很多不同层次、不同类型的关于“振兴东北”的政策。但关于它与东北人口增长的关系，目前还没有一个准确的定量结果，所以不能轻率下结论。

从数据上看，东北人口逆增长最早出现在2013年。在东三省中，黑龙江是第一个常住人口每年持续反向增长的省份，2013年至2019年累计减少80多万人，比2013年总人口减少2%以上。其次是辽宁，2014年至2019年累计减少近40万人，较2014年总人口减少近1%。最后是吉林省，2015-2019年减少60多万人，比2015年总人口减少2%以上。

人口逆增长的直接原因主要有两个:一是人口自然增长率(出生率减去死亡率)下降，二是人口流失(从本地到外地)。对东北来说，两者都有。东北地区人口自然增长率为负，主要是历史原因。东北国企多，过去严格实行计划生育导致人口过早老龄化。而东北地区人口逆增长的主要原因是人口外流。

人口外流的原因很多，不能一概而论。比如东北冬季气候寒冷，一些经济条件好的老人会迁徙到温暖的南方养老，导致人口外流。但是东北人口外流最让大家担心的是适龄劳动力的流失。个人原因千差万别，但一个共同的原因是当地没有合适的就业机会。

近年来，东北地区适龄劳动力流失严重，这实际上从侧面反映了过去长期以来的政策未能促进相应产业的发展，不足以满足当地劳动力的充分就业。

计划经济时期，东北承担了以重工业优先增长为特征的“赶超战略”的主要任务，导致经济结构失衡，相关制度扭曲根深蒂固。在这种背景下，很多国企缺乏自力更生的能力。而我们国家采取的是渐进式改革，必须在过渡期内给东北地区保护性补贴。我们不能让这些缺乏自持能力的国企大规模破产，只能逐步创造条件使其自持。所以过去的一些政策主要是为了补历史旧账。

就其具体目标而言，不能说过去的一系列“东北振兴”政策没有效果。但从新界沟的角度来看，我认为历史的旧账不可能一直补上。正如我们在吉林报告中指出的，下一轮东北振兴战略要调整过去的战略目标和战略思路，采取更加全面的规划，推动东北地区进入全面的、全方位的振兴。更重要的是创造一个公平、开放、自由的市场环境。

男:你觉得目前东北的投资和商业环境怎么样？

首先，从绝对意义上来说，“投资不过山海关”的说法现在并不成立。近年来，中国东北每年都有大量的国内外投资。(本报记者注:据辽宁日报报道，2019年，辽宁省实际完成投资4680亿元，同比增长11.5%，其中国内实际投资增长15.3%。全年新签约2000万元以上项目806个，签约总额9540亿元)。东北地区科教基础好，是商品粮基地，矿产资源丰富，具有一定的资源优势。但不可否认的是，东北地区的投资和市场环境与东南沿海城市相比还有很大差距，尤其是在机制和体制层面。

比如，为响应乡村振兴的号召，一些企业在一些地区开发特色旅游项目，但在项目运作过程中，一些地方官员插手，导致项目半途而废；比如，有的企业经当地政府批准投资了某个项目，但在经营中发生了一些变化。地方政府执行政策简单化，缺乏针对个别企业的针对性措施。因此，一些企业突然停工并遭受损失，对当地的商业环境产生了负面影响。

近年来，东三省政府也逐渐意识到这个问题，出台了很多扶持和扶持民营企业的政策。但是，要从根本上解决问题，最终还是体制和机制的问题。对于企业来说，政府如何营造一个公平、开放、自由的市场环境，会比补贴、减税更实际、更持久。

人物:近年来，各界为东北振兴开出了不少“药方”，但为什么“东北药方”的药效难以发挥？是药的问题，人的问题还是时间的问题？

易:东北问题是长期积累下来的。要解决它们，有很多历史包袱，包括体制的包袱、资源枯竭的包袱、旧产业结构的包袱等。，很难在一夜之间改变。

比如国企改革和产业结构调整，这是东北振兴的两个重要部分。东北地区国有经济比重远超全国水平，且多为中央直属企业。这些企业的改革，地方政府往往不下功夫，更多的还是需要中央的角度指导。产业结构的调整也需要处理国有企业。在执行相关政策时，需要与国家相关部门协调行动。这些任务有一定的困难和挑战。

比如，东北地区是我国玉米、大豆等粮食作物的主产区，是我国粮食安全的重要保障。因此，国家一直将东北地区定位为重要的商品粮基地。这意味着，东北不像南方的一些农村，不能完全走市场路线，什么赚钱就种什么。

比如东北，经济结构单一，资源型产业众多。近年来，国家一直在推动低碳转型，现在“二氧化碳排放峰值，碳中和”是未来10年甚至40年国家发展的重要目标之一。这意味着东北钢铁等重工业将面临碳排放强度和碳排放总量的双重控制压力。如果一些企业不能顺利实现低碳转型，生产经营受到影响，可能会继续加速劳动力外流。东三省应该整合，走向同一个方向。

人物:从“振兴东北”到今年的“十四五”，你认为最需要的“突破”是什么？目前「突破」的主要障碍是什么？转型的紧迫性和转型的艰难过程之间有什么制约？

傅:老师是国家“十四五”规划专家咨询委员会副主任委员，参与编制了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要》和《2035年远景目标纲要》。还配合林老师提交了《优化区域经济布局，促进区域协调发展》第九期研究报告，供规划时参考。

其中，《推动东北振兴实现新突破》规划中提到了需要新突破的八个重点，即东北需要承担“五大安全”的国家责任、加快“四项改革”、东三省“三个开放布局”、农业现代化、生态保护、产业结构均衡发展、吸引人才和国内区域合作。

我认为这八点的“突破”需要注意以下几点:

首先要坚持系统观。这八个重点要相辅相成，共同推进。

其次，“倒着弹琵琶”和“顺势而为”要同时推进。“倒着弹琵琶”是指东北承担的“五大国家安全”(注:国防安全、粮食安全、生态安全、能源安全、产业安全)。新形势下，国家将继续加大对东北战略安全的支持和布局。东北各地应结合自身比较优势，利用国家布局的溢出效应。“因势利导”就是东北各地不要颠倒角色，而不是越俎代庖，把地方规划变成国家规划。他们应该密切关注当地的比较优势，以务实的方式促进当地的发展，并将自下而上与自上而下结合起来，而不是志存高远。

最后，东北三省要加强整合，相向而行，不能落后发展。东北三省要加快哈大沿线一体化步伐，融入京津冀，加快建设哈昆经济走廊(注:直接贯穿东北-京津冀-黄河中游-长江中游-西南城市群的经济走廊可覆盖和辐射20个省份)。只有这样，才能形成强大的东北双循环发展新格局。