关于对单位车辆管理的通知,车辆管理情况，关于对单位车辆管理的通知

王峰

摘要:车管所作为公安交管部门的内设机构，日常承担着大量与百姓息息相关的机动车、驾驶证业务，同时面临着大量的政府信息公开工作。但笔者通过实际调查和案例检索发现，部分车管所对“政府信息”等基本概念仍存在一些歧义，对涉及商业秘密和个人隐私的政府信息能否公开存有疑虑，对滥用知情权和诉讼权的申请人的回应水平仍有待提高。本文从一个典型案例入手，重点梳理了车管所信息公开工作面临的基本问题，并提出了相应的意见和建议，以供参考。

关键词:dmv政府信息；个人隐私

梳理车管所政府信息公开工作中的基本问题——从一个案例说起

王峰

(公安部道路交通安全研究中心，北京100062)

摘要:车管所作为交通管理部门的内设机构，承担着大量与人们日常生活相关的机动车登记和驾驶证业务。同时车管所也面临着大量的政府信息公开工作，但通过实际调查和案例检索，我们发现部分车管所对政府信息等一些基本概念不清楚；需要提高处理涉及商业秘密、个人隐私和滥用知情权、诉权案件的水平。本文从一个典型案例入手，旨在厘清信息披露中的基本问题，提出一些建议。并提出相应的意见建议，供大家参考。

关键词:车辆管理；政府信息；个人隐私

2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推进政务公开的意见》(中办发〔2016〕8号)，将政府信息公开提升到了一个新的高度。2019年5月，新修订的《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)颁布实施。在此背景下，如何做好政府信息公开工作，是车管所(以下简称“车管所”)的当务之急。本文从一个典型案例入手，梳理了车管所政府信息公开工作中存在的几个基本问题，并提出了一些意见和建议，为车管所提供参考。

1案例介绍

原告向车管所A申请公开涉案车辆的户籍信息和签证机关。车管所A因不是政府信息公开受理部门，未回复原告的信息公开申请。一审法院认定:某车管所办理了三辆涉案车辆的户籍登记，在履行职责过程中产生的车辆登记信息应当向原告公开。车管所拒绝透露，因为这不是一个适当的回复义务。事实不清，证据不足。DMV A被判决取消对原告的回复，重新回复。

某车管所不服上诉，称首先是申请的户籍信息是咨询，不是政府信息，车辆登记档案是特定行政领域的业务查询，与政府信息公开行为有本质区别。第二，被上诉人不能证明自己是涉案车辆的所有人。为了保护车主的个人隐私，车管所A不应向申请人透露该信息。第三，当地公安局有指定的信息公开机构，车管所A只是当地交警支队的一个部门，不是《条例》规定的公众受理部门。故请求撤销一审判决，驳回被上诉人诉讼请求或者发回重审。

二审法院认定:车管所A具有诉讼主体资格，可以作为政府信息公开的义务主体。未征询被上诉人意见，以个人隐私为由主张不予公开的理由不能成立。驳回上诉，维持原判。

这个申请车管所公开政府信息的案例具有典型意义。分析本案的争议焦点，有助于车管所准确理解“政府信息”等基本概念，妥善处理涉及商业秘密和个人隐私的政府信息，以及权利滥用问题。

2问题分析

2.1车管所能否成为政府信息公开的主体？

上述案例中，车管所A声称自己不是《条例》规定的政府信息公开的受理部门，所以以主体不合格为由拒绝公开，反映出部分车管所对自身主体定位认识不清。具体表现为:一是行政诉讼主体定位不清。《行政诉讼法》第二条明确规定，法规授权的组织可以成为诉讼主体。《机动车登记条例》第二条第二款(令号公安部第124号)规定，车管所负责办理本行政区域内的机动车登记业务。根据规定，车管所是法规授权行使行政职权的行政机关，具有针对机动车登记的案件的诉讼主体资格；二是政府信息公开的主体地位不明确。《条例》规定“谁制定，谁公开；“谁保管，谁公开”的原则，车管所虽然不是专门负责公开政府信息的部门，但具有公开政府信息的主体资格。办理机动车登记过程中形成的机动车登记信息应当向申请人公开。同时，《规定》第十条进一步明确“行政机关设立的派出机构、内设机构依照法律法规以自己的名义履行行政职能的，该派出机构、内设机构可以负责公开与所履行的行政职能相关的政府信息”。车管所作为公安交管部门的内设机构，以自己的名义行使职权，应当履行公开政府信息的职能。

2.2如何识别“政府信息”

在上述案例中，车管所A主张申请人申请公开的信息不属于政府信息，因此拒绝公开，反映出“如何认定政府信息”也是我们需要明确的一个基本问题。《条例》规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。从“政府信息”的定义可以看出，“政府信息”需要具备三个要素:一是行政机关记录并保存的信息；第二，该信息必须是在履行职责的过程中取得或获得的；第三，产生或获取的信息以一定的形式被记录和保存。车管所在机动车登记过程中形成的登记信息是典型的政府信息。DMV A拒绝申请是因为申请人在咨询或查询，没有经过仔细准确的判断，说明对政府信息的概念理解不太好。实践中需要注意的是，即使申请人申请公开的信息不完全符合上述要求或者是通过咨询方式申请的，车管所也应当紧密结合申请人的真实意图和需求，贯彻“公开为原则，不公开为例外”的理念，在公示范围内予以公开。

此外，实践中更难把握的是如何处理内部管理信息和流程信息。根据《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(以下简称《意见》)第二条第二款规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及正在讨论、研究或者审议的过程信息，一般不属于《条例》规定应当公开的政府信息。但是车管所还是应该认识到:第一，意见的规定可以作为抗辩理由，但不是最终的，还是要经过法院对合法性、合理性的审查；第二，内部管理信息和流程信息不是《条例》规定的公开原则的例外，不属于当然不公开的信息范畴。一旦符合政府信息的特点，或者涉及公民、法人或者其他组织的切身利益，就应当公开。第三，过程信息中的事实信息要公开；过程结束时，过程信息应当公开；当事实和观点混在一起时，可以分别披露。

2.3如何处理涉及商业秘密和个人隐私的政府信息？

商业秘密

《反不正当竞争法》规定，商业秘密是指不为公众所知悉，具有商业价值，并经权利人保密的技术信息、经营信息等商业信息。商业秘密的核心在于其“商业价值”，或者说该信息能否使对方在市场竞争中获得优势。需要注意的是，这里法律选择的商业秘密的解释是有限解释，因此，不能笼统地引用商业秘密来驳回申请人的申请。

2.3.2个人隐私

《民法通则》虽然规定了自然人享有隐私权，但并没有对隐私权进行界定。关于隐私权的定义，有人认为隐私权是指自然人享有的一种人格权，以支配其与公共利益无关的个人信息、私人活动和私人领域；也有观点认为，隐私权是指个人正常生活不受干扰和打扰的安宁权，以及私人信息等秘密生活的权利。虽然对隐私权的定义不一，但分析表明，隐私权具有以下特征:一是不涉及公共领域；二是包含个人信息、活动、领域；第三，信息不泄露，活动和领域不受干扰和打扰。面对申请公开的内容，车管所也要根据这些特征进行判断。

2.3.3如何平衡知情权与保护商业秘密和个人隐私？

上述案例中，车管所A以涉及第三人个人隐私为由拒绝公开申请公开的信息，反映出部分车管所对规定理解不深。《规定》第十五条规定，涉及商业秘密、个人隐私等的政府信息。，公开后会对第三方合法权益造成损害的，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为该不公平会议对公共利益有重大影响的，应当公开。可见，对于涉及商业秘密和个人隐私的政府信息，规定的原则是“不公开为原则，公开为例外”。但在实践中，第三方必须举证并表明态度，而这并不能免除车管所的审查义务，还必须对其是否属于商业秘密或个人隐私做出判断。此外，已被确定为商业秘密和个人隐私的信息，即使第三方不同意披露，也不是绝对保留。根据比例原则，行政机关还必须权衡公共利益和私人利益哪个更重要。

除了案件涉及的基本问题，车管所还会经常遇到知情权被滥用的情况。如何处理这样的问题也是车管所面临的基本问题。

2.4如何判断知情权的滥用

在笔者接触过的信息公开申请中，有不少申请人涉嫌滥用申请权。既有申请人对一个车管所提出“全包”申请的情况，也有申请人频繁对不同车管所提起诉讼的情况。如上海渤海知识产权有限公司在2017年7、8月集中起诉各地车管所信息泄露，其中江苏南通车管所被法院起诉咨询驳回起诉；五、安徽省阜阳车管所因无证据提出公开申请被驳回；五、广西梧州车管所因与涉案车辆无利害关系，被判定无诉讼主体资格；福建泉州车管所因未在规定期限内预缴诉讼费被起诉，被裁定撤诉。在具体案例中，不能认定申请人滥用了申请权或诉讼权，但从整体上看，如此大量的对各地车管所的集中投诉，无疑是对行政资源和司法资源的浪费。对于如何处理这类问题，目前还没有明确的法律依据。我们可以从最高法院的公告案例中窥见一斑。在鲁诉南通市发改委政府信息公开答复案中，最高法院指出，“当事人重复提出琐碎、琐碎、相同或者近似的诉讼请求，或者明知没有正当理由而重复提起诉讼，缺乏诉讼利益、目的不当、违背诚信的起诉行为，属于违法行为。但是，这种判断并不是一个完整的思维过程。有学者指出，虐待行为是否成立，应从申请人的主观目的是否合法、其行为是否正当、是否造成严重损害、其行为与损害之间是否存在因果关系四个方面进行判断。

笔者认为上述学者的逻辑是比较完整的。首先，在主观目的上，条例规定，依法获取信息、建设透明政府、促进依法行政或者充分发挥信息在现实生活中的效用是条例的目的。以此为规范依据，可以分析申请人的动机是否合法。其次，在行为上，如果申请人是“重复提出琐碎、琐碎、相同或相似”的申请，或者在车管所说明后仍重复提出申请，或者任意使用复议、诉讼等救济程序，说明申请人的行为不合理，申请人已经丧失了知情权的正当性。再次，就损害后果而言，申请人的申请行为应当在社会可接受的负担水平之内。如果超过了车管所的合理容差，就应该认为是严重的损害后果。最后，申请人违法的主观目的、不合理的客观行为和严重的损害后果之间应当形成完整的因果关系。按照这样的逻辑分析，基本可以判断申请人是否滥用权利。

3摘要

综上所述，在信息披露领域，在立法尚不完善的情况下，车管所应对信息披露的标准水平和应对技巧有待进一步提高。笔者认为，提高车管所信息公开水平，可重点从以下几个方面入手:一是深化对《行政诉讼法》、《条例》、《机动车登记规定》(公安部令第124号)、《机动车驾驶证申领和使用规定》(公安部令第139号)等法律法规的理解，从典型案例中吸取教训，明确职能和定位，不推诿申请，以合理的理由回应申请人。其次，扩大主动公开的范围和频率，建设阳光政府，从源头上减少依申请公开；积极与申请人沟通，了解申请人对应当公开的信息的真实需求，尽可能满足申请人的需求。确定不予公开的范围，合法合理地告知不予公开的理由。在判断为滥用知情权的基础上，尝试从申请人被取消资格、申请形式和内容不符合要求等方面驳回申请要求。最后，面对诉讼，积极与法院沟通，积极做好应诉准备，做到心中有数，既不单纯与申请人打交道，也不要让自己陷入被动局面。

参考

[1]王黎明，重新界定私权概念，《法学家》，2012年第1期。

[2]《最高人民法院公报》2015年第11期。

[3]李光宇、耿宝健、周觅。政府信息公开非正常适用案件的现状及对策，《人民司法(适用)》2015年第15期。

[4]余凌云。政府信息公开的若干问题——基于315个案例的分析，《中外法学》2014年第4期。

[5]胡成。“内部管理信息和流程信息能否公开应区别对待”，《论坛》，2013年第5期。

[6]和吕。《什么是政府信息公开申请权的滥用——对现有裁判文书的分析》，《行政法研究》2018年第5期。