云南脱贫措施

2020年，云南省脱贫攻坚取得决定性成果，脱贫攻坚底线任务全面实现，区域性整体贫困得到解决，全面建成小康社会目标如期完成。但是，与中东部地区相比，云南农村总体小康水平还很低，尤其是欠发达地区。如何不断巩固和扩大脱贫攻坚成果，有效缓解农村发展不充分、不平衡问题，夯实全面小康基础，将是“十四五”乃至2035年后云南农村工作的重点和难点。

党的十八大以来，云南省坚持精准扶贫战略，以深度贫困地区、“直通民族”、人口较少民族等特困民族为重点，以基本解决“两不愁、三保障”突出问题为目标，按照“底数清、任务清、措施实、效果好”的硬要求，不断完善贫困治理体系，多渠道整合有效配置资源，创新扶贫措施和方式。完成贫困地区农村全面建成小康社会的短板，有效缓解贫困地区农村发展不充分、不均衡的问题，促进贫困地区政治、经济、社会、生态、文化快速发展，为全省如期实现全面建成小康社会的底线任务和标志性指标提供有力保障。

采取非常措施彻底破解绝对贫困。

(1)全面破解绝对贫困的创新举措

党的十八大以来，云南扶贫治理体系的广度和深度明显加强。因地制宜创新精准扶贫治理体系，建立健全体制机制和政策体系，构建多元化资源配置和帮扶体系，创新贫困治理方式。贫困治理能力显著增强，为全面解决绝对贫困问题、如期全面建成小康社会提供了坚实基础。

1.建立全面的责任制。

建立健全“省负总责，州(市)、县抓落实”的责任体系。各级扶贫开发领导小组全面推行党政“一把手”负总责的“双组长”负责制，形成了“党政一把手负主要责任”、“五级书记抓扶贫，党政共担促攻坚责任”的工作格局。各部门全面落实“一把手”责任制，创新实践定责任、定政策、定计划、定资金、定考核“五定”办法，明确省级部门牵头落实的具体责任，优先做好扶贫工作对接、经费保障、项目安排、措施落实。落实扶贫年度工作报告制度，各级干部“一线调研、一线检查、一线战法监督、一线效能查询”工作制度。目前，全省建立了“党政负主体责任、部门共担责任、干部带头帮扶、基层带头帮扶”的责任体系。不断完善责任追究制度和相应的行政奖惩制度，基本实现脱贫攻坚管理体制和工作机制的制度化、常态化、规范化。

2.建立和完善政策支持体系。

构建了以《云南省农村扶贫开发条例》、《关于举全省之力打赢扶贫开发攻坚战的意见》、《中共中央国务院关于深入实施扶贫攻坚重大战略部署的决定》为基础的“3+X”精准扶贫政策组合体系，扶贫对象认定和动态管理、帮扶措施、项目和资金管理、扶贫评估全过程更加精准科学。分步编制“十三五”扶贫规划，制定行业专项扶贫规划，以及贫困县滚动退出规划和年度扶贫计划，进一步将扶贫政策措施具体化、项目化。2020年上半年，在疫情期间率先出台稳定疫情经济运行22条措施、支持实体经济发展17条措施、加强产业就业扶贫10条措施等。，并采取非常措施提供准确的援助；建立健全返贫监测预警和动态帮扶机制，加强对正在脱贫的不稳定户、易致贫的边缘户等人群的监测，确保及时发现、预警、及时帮扶，有效防止返贫。

3.建立健全精准扶贫体系。

一是不断完善精准识别和动态管理。2014年，首次对扶贫对象建档立卡。2015年、2016年是“检讨”。2017年，对所有农户实行扶贫对象“不限尺度”精准识别和动态管理，扶贫对象更加精准。二是继续加强精准帮扶。以扶贫项目库为抓手，全面开展扶贫措施“户清”行动，逐户核定致贫原因和帮扶措施；按照“缺什么补什么”的原则，实行“一户一策”。2018年，编制完成了村级施工图、乡镇级路线图、县级扶贫项目库，形成了自下而上的倒逼工作和责任追究机制。2019年根据年底销售数，明确计划、资金、责任，优先安排项目、资金、实施措施。2020年，针对突出问题开展“百日总攻”行动，16县挂牌督办。第三，严格执行贫困退出标准，确保扶贫质量。坚持脱贫时间服从脱贫质量，适时调整完善全省脱贫滚动规划和年度计划，不断提高贫困户、村、县退出标准。

4.建立多元化的资源动员分配和援助体系。

发挥体制和政治优势，统筹专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫，整合财政扶贫资金，撬动金融资源，调动社会资源，构建多元化的资源投入和动员体系，形成党委政府、企业、社区或村集体、个人全面参与的综合扶贫格局。

一是财政扶贫投入大幅增加，引领作用凸显。2012年至2020年，据不完全统计，中央和省级财政已投入各类扶贫资金7500多亿元。其中，中央财政专项扶贫资金年均增长21.46%，2015年至2019年年均增长27.66%；省级财政专项扶贫资金一直不低于中央财政投入专项扶贫资金的30%，年均增长16.69%，特别是2015年至2019年，年均增长48.06%。88个贫困县涉农资金整合不断加强。2018年以来，除财政专项扶贫资金和农村危房改造资金外，投入其他涉农整合资金1100多亿元。整合的涉农资金集中用于精准扶贫，大大增加了贫困县可用于扶贫的资源。州(市)、县(市、区)财政也不断加大扶贫资金投入。不断改革和完善扶贫资金管理机制，提高扶贫资金的准确性和效率。

二是创新政策机制，金融扶贫“造血”功能显著。2016年以来，出台了金融支持扶贫、金融支持深度贫困地区、金融扶贫实施方案等10余个政策文件，创新金融扶贫机制，探索形成“人民银行+信用社+政府+三农”、“扶贫再贷款+配套贷款+优惠利率+差别补贴”、“扶贫再贷款+政府+企业(合作社或大户)+贫困户+保险”等等。2019年底，全省建成1.5万个惠农支付服务点，实现贫困地区1.26万个行政村基础金融服务全覆盖；新增扶贫小额信贷109亿元，居全国首位；金融扶贫贷款余额2976亿元，居全国第三。2015-2019年，共发行28亿元扶贫专项债务；累计使用扶贫贷款274.1亿元，累计发放金融精准扶贫贷款4817.48亿元。其中，累计发放产业精准扶贫贷款1694.8亿元，扶持服务建档立卡贫困人口约222.61万人。

第三，广泛动员社会资源，不断加大救助力度。东西方合作的深度和广度继续增加。2016年以来，云南-上海对口帮扶扩大到13个州(市)74个贫困县，云南-广东对口帮扶新增到昭通市和怒江州14个贫困县，广泛开展对口帮扶和社会各界经济合作。上海市和广东省累计投入财政帮扶资金133.08亿元，实施人才培训帮扶、劳动力转移就业、产业扶贫等帮扶项目4127个，帮助37.22万贫困人口脱贫。充分动员上海、广东等地各类社会组织和个人参与扶贫协作，组织医院、学校、企业和社会组织对口帮扶云南。社会各界捐款分别达6.1亿元和5.68亿元，建设沪滇和粤滇工业园区。465家上海企业在云南投资，到位资金209.4亿元，带动贫困人口6.6万人。40家广东企业在云南投资，总资金35.32亿元，带动贫困人口14.1万人。定点帮扶得到加强。2015年至2019年，53家中央单位定点帮扶云南73个县，是中央定点扶贫单位最多的省份。中央国家机关、事业单位和企业集团共投入帮扶资金69.9亿元，其他社会组织共投入183亿元。建立健全“牵头村、部门、干部帮扶户”定点扶贫工作长效机制，实行省、州(市)、县(市、区)、乡(镇)四级干部整体联动。各级党政机关和企事业单位共派出4.47万名党员干部担任第一书记，17.97万名干部担任驻地。全省25509个部门(单位)挂钩88个贫困县、8502个贫困村，挂钩干部职工74.83万人，帮扶建档立卡贫困户187.17万人。四是开展“万企帮万村”精准扶贫行动。4888家企业和商会与5266个贫困村结对帮扶，总投资61.41亿元，实施项目1.1万个，直接惠及贫困人口100多万人。

5.完善监督评价体系。

以扶贫目标任务、政策措施、工作责任落实为重点，全面建立多点监管联动机制。将省委脱贫攻坚任务落实情况纳入检查工作范围。各州(市)、县(市、区)每年将通过机动化、点穴式检查，加强对扶贫重点地区、重点任务的检查督导。省纪委监委建立了问题查处、线索移送、线索处置、问责追责、举报通报“五项工作机制”，打造了“云南省扶贫执纪监督五级联动监督平台”，强化“外围”监督。省人大组织了云南省扶贫开发条例执法检查。省政协(CPPCC)对扶贫工作进行专题协商和审议，8个民主党派省委对8个扶贫任务重的州(市)进行民主监督。财政、审计部门不断加强扶贫资金的绩效评价和监督。省级有关部门继续开展扶贫领域腐败和作风问题专项治理。省级统筹考核州(市)、县(市、区)、行业主管部门和定点扶贫单位，并实行省级行业主管部门、包挂部门和州、市、县捆绑考核。对122个有扶贫任务的县(市、区)，按照定性与定量相结合、第三方数据与部门数据相结合、年终考核与平时信息相结合的原则，对考核结果进行系统分析，确保扶贫成果经得起实践和历史的检验。

(2)补齐全面小康的短板。

1、创新措施，提高产业扶贫就业质量，稳步增加贫困人口收入。

不断提高产业就业质量扶贫，是持续稳定扶贫的根本之策，是全面建设小康社会的物质基础。因地制宜，多措并举，分类施策，全力提高扶贫产业组织化程度和市场竞争力，加快贫困劳动力向二三产业、县内、省内和跨省转移，重构贫困户收入来源结构和保障体系，促进贫困地区农村贫困人口快速稳定增收， 确保2020年所有贫困人口人均收入水平达到4000元以上，如期实现脱贫目标。

(1)多措并举，提高产业扶贫质量。贫困地区要在确保粮食安全的基础上，因地制宜培育以木本油料、中药材、特色养殖为重点的特色、优质、绿色、生态产业，实施以股权、就业、产品对接为主的“龙头企业+党支部+合作社+贫困户”和“党支部+合作社+贫困户”的产业扶贫模式，实行产业发展指导员制度。建立健全龙头企业绑定合作社、合作社绑定贫困户的“双绑定”利益联结机制，全力提高扶贫产业组织化程度和市场竞争力，重构贫困户收入来源结构和保障体系，稳步提高贫困户家庭收入水平。2019年底，产业覆盖贫困户169.01万户，占具备产业发展条件贫困户的99.48%，基本实现产业到户全覆盖；聘请产业发展指导员2.86万人，为贫困户提供面对面的生产经营指导服务，组建全省各级以农业科技人员为主的专家组436个，与88个贫困县建立农业科技对口帮扶机制；2.95万个新型经营主体与165.71万户贫困户建立了有效的利益联系，带动贫困农业龙头企业4624家，带动贫困户71.34万户；带动农民专业合作社1.82万个，贫困户114.3万人。全省90.4%的贫困户通过产业扶贫获得了收入。同时，依托“一部手机游云南”推进旅游扶贫，打造“一部手机品茶”等品牌，吃云南美食、品云南茶、享绿色食品、游多彩云南的消费理念逐步形成。旅游扶贫和消费扶贫促进了贫困地区的产业发展，增加了贫困农民的收入。2019年底，文化旅游已带动贫困人口增收脱贫75万人，占全省贫困人口的12.2%。2020年上半年，针对疫情造成的产业发展困难，实施“保畅通”政策措施，投入产业扶贫资金185.71亿元，最大限度保生产、保市场、稳增收。蔬菜、茶叶、水果等26种主导扶贫产品稳步发展，保证了贫困户稳定增收脱贫。

(2)分类施策，促进劳动力转移和就业扶贫。2016年以来，云南省分类推进外出就业转移和就地就业，加快贫困劳动力向二三产业转移、县内转移、省内转移和跨省转移，形成了一些独具特色的就业扶贫方式。对有就业意愿和一定学习能力的贫困劳动力，依托省内34所技工院校，分批完成贫困劳动力职业培训，采取“定向招聘、定向培养、定向输出、定向服务”的项目化推进模式，利用沪滇、粤滇扶贫协作，在沪粤招聘、组织就业。与省内企业合作，就近建设扶贫车间，就近实现当地定向就业；发放“免贷免补”创业担保贷款，支持贫困劳动力自主创业。2020年上半年，受疫情影响，针对农民工工作时间减少，部分农民工月平均工资由500元降至1000元的情况，率先启动东西部扶贫服务合作专列，开辟就业转移绿色通道，18.29万贫困劳动力“点对点”“一站式”输送， 帮助返乡贫困劳动力实现再就业82.2%，全省农民工291.6万人，占2019年农民工的比重。 全省共有14个州(市)转移就业率超过50%，昭通、怒江、大理、普洱、德宏5个州(市)转移就业率超过60%，其中昭通达到90.01%。对离不开家乡、无业可养、无法脱贫的贫困劳动力，实行生态保护公益性岗位聘用、农村公益性服务岗位开发，每月给予量化岗位补贴，稳步增加收入。截至2020年3月，生态护林员就业17.04万人，居全国首位，人均年增收9000元以上，带动17.04万贫困家庭、70万贫困人口稳步增收；开发农村公益性岗位13.56万个，累计安置“离不开家、无业可养、脱贫不了”的贫困劳动力27.29万人。2020年上半年，全省有39.54万贫困劳动力稳定就业在公益性岗位。我们已经实现了增加穷人收入的目标。

(3)电商扶贫助力产业就业扶贫。2015年至2019年，88个贫困县全部列为电子商务进农村综合示范县，培育电商扶贫企业81家。通过“贫困户+合作社+加工企业+电商平台”的模式，促进了贫困地区农产品生产规模化、加工标准化、网络销售品牌化、渠道多元化。电商扶贫服务网络覆盖3378个贫困村，564.22万贫困人口。更多的贫困人口通过电商扶贫实现了产业就业增收。

2.全面解决农村安全住房和饮水问题，全面实现小康目标。

(1)易地扶贫搬迁基本完成移民安置和稳定增收。2014年以来，在不断完善易地扶贫搬迁政策、规范安置对象和安置标准、减轻贫困户安置经济负担的同时，实行安置与稳定增收相结合的易地扶贫搬迁方式。以生态脆弱、自然灾害频发、生态保护任务重、基础设施建设成本高的六类地区建档立卡贫困人口为重点，整合中央基建投资、地方政府一般债券、专项建设基金、低成本长期贷款等资金657亿元，易地搬迁建档立卡贫困人口99.6万余人，占全国搬迁总规模。扶贫搬迁要与美丽乡村建设、小城镇发展、农村特色产业和乡村旅游相结合。通过改变生产生活环境，拆迁户不仅可以改变原有的发展思路和生产生活方式，还可以有效地依靠现有的生产资料创收致富。通过积极开发公益性岗位，加强搬迁户自主创业扶持，探索与企业合作在易地扶贫安置点建设“扶贫车间”、“扶贫工厂”，就近吸纳搬迁户，确保至少有一户搬迁户实现稳定就业；通过易地扶贫搬迁、城镇化和移民安置，探索移民安置区商铺、农贸市场股份资产收益量化扶贫方式，加快移民安置区产业发展，做好劳动力就业，确保贫困户有稳定收入。到2020年上半年，16个州(市)、121个县(市、区)“百万易地扶贫搬迁”建设任务基本完成，易地扶贫搬迁农户基本全部迁入，易地扶贫搬迁点共设立就业服务站(点)362个、窗口327个，搬迁劳动力15.44万人，户均就业1.5人以上，实现易地搬迁。

(2)完成农村贫困户和无力建房户的危房改造。为保障农民住房安全，云南省安排农村危房改造资金365.8亿元，用于支持农村建档立卡的贫困户、低保户、贫困人口、贫困残疾人等“四重点对象”，以及“四重点对象”无能力建房的农户的农村危房改造，截至2019年底，共改造农村危房130万户，约500万人。

(3)全面解决农村居民安全饮水问题。2016年以来，云南省把保障饮水安全作为基本要求，大力实施农村饮水安全巩固提升工程。2019年修订了扶贫农村饮水安全评价标准，建设好、使用好、管理好并重。调查解决了24144户99421名贫困人口的饮水安全问题。2016-2019年，云南省完成农村饮水安全巩固提升工程总投资114.2亿元，巩固提升了1861.3万农村人口的饮水安全保障水平，其中建档立卡贫困人口280.5万人。

3.开展素质与能力相结合的教育扶贫，提高贫困人口自我发展能力。

我们始终把教育扶贫作为阻断贫困代际传递的根本措施，累计投入教育扶贫资金918亿元。改善农村教育条件，提高义务教育质量，大力推进贫困县义务教育均衡发展；建立健全各级教育奖励和补助机制，鼓励和帮助贫困户子女上学、努力学习，确保他们不因贫困而辍学。创新依法控辍“四步法”，开展早婚早育辍学专项整治，劝退辍学学生8000余人，其中贫困家庭学生2529人。启动学前教育行动计划，中央和省级投入33.3亿元实施“一县一示范一村一公办一村一幼儿园”学前教育“三个一”工程。新建、扩建、修缮改造村幼儿园项目4043个，2017年底实现“一县一示范”、“一村一公办”全覆盖。2019年，重点推进“一村一童”建设，统筹中央和省级专项资金7.8亿元，在没有学前机构的行政村建设村级幼儿园1460所，当地幼儿园适龄儿童原则上在园人数10人以上，完成幼儿教师“国培计划”5400人，创建省级幼师工作室20个，打造一批示范性骨干教师，有效促进了学前教育整体水平和普及程度。推进滇西职业教育综合与东西合作行动计划实施方案，东部10个职业教育集团对口帮扶滇西10个州(市)职业教育，教育部10个司局联系滇西10个州(市)。选派7批484名部委、事业单位和部属高校干部到滇西56个县(市、区)挂职锻炼，推动了滇西应用技术大学的创建，支持云南省与23所部属高校签订省属院校(校)协议。2017年以来，实施职业教育东西合作计划滇西实施计划，共向东部五省(市)优质中职学校输送学生1.2万人；2019年，通过高职院校单招、专升本等专项和试点，录取建档立卡贫困家庭学生6808人。建立健全各阶段教育奖励和资助机制，对建档立卡贫困户学生进行资助。2019年，全省投入家庭经济困难学生资助资金82.78亿元，资助学生497.68万人。其中建档立卡贫困家庭学生出资44.08亿元，资助学生299.49万人，鼓励和帮助贫困家庭子女上学、努力学习，确保他们不因学业而辍学、致贫。

4.健康扶贫医疗保障实现全覆盖，农村居民健康水平全面提升。

看病难、看病贵是因病致贫的主要原因。在云南精准健康扶贫中，将帮助扶贫对象中患大病、重病、慢性病的患者进行疾病治疗，降低患者家庭医疗费用。2017年10月，《云南省健康扶贫30条措施》出台，加大健康扶贫力度，有效解决长期存在的看病难、看病贵问题。医疗方面，基本完成贫困县、村卫生设施和人员配置达标工程，完善贫困地区医疗服务体系，提升贫困县、乡、村医疗卫生服务水平和能力；为所有贫困患者建立健康档案，让乡村医生与所有贫困患者签约，提供日常健康服务，解决看病不方便的问题。在减负方面，实行“先诊疗后付费”和分期付款制度，确保贫困人口能及时看病；提高贫困户就医报销比例和报销上限，取消起付线，积极开展民间医疗救助和政府医疗费用补助，大幅度降低扶贫对象就医费用；投入健康扶贫基金213亿元，用于落实个人缴费财政补助和大病保险优惠政策，加大医疗救助统筹力度，切实减轻贫困人口就医负担。2019年，根据国家医疗保障局《医疗保障扶贫三年行动实施方案》，云南制定了医疗保障扶贫具体方案，印发了《关于进一步做好健康扶贫医疗保障工作的通知》和《关于做好2019年云南省城乡居民基本医疗保障工作的通知》。在全国率先制定了“基本医疗保障”具体标准，出台了及时核定建档立卡贫困人口数量等12项具体措施。主动与扶贫部门对接，及时准确掌握建档立卡贫困人口动态调整和信息数据变化，精准到户到人，形成花名册，逐一标注，做到参保清楚、参保明确、缴费清楚，确保参保完整、待遇兑现，实现贫困人口基本医保、大病保险、医疗救助全覆盖。

(3)有效缓解贫困农村地区发展不充分、不平衡的问题。

1.统筹完善保障体系，构筑贫困人口生存发展的“安全网”。

社会保障兜底扶贫是保障性扶贫的核心内容，2014年以来，云南省加快完善因人而异的社会保障兜底扶贫，建立健全以农村最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等8项制度为主要内容的农村社会救助制度，以及城乡居民医疗保险和养老保险为主要内容的农村社会保险制度建设，在农村最低生活保障、医疗保险和医疗救助、养老保险、临时救助及以农村危房改造为重点的住房救助等多方面加快推进与扶贫开发的有效衔接，实现精准识别到户、到人，实施精准分类施保。农村低保重点聚焦完全或部分丧失劳动能力、缺乏自我发展能力的困难群众，逐步提高农村最低生活保障补助水平，保障其基本生活。2017年以来，农村低保线与贫困线实现两线合一，各地农村最低生活保障标准均高于当年国家扶贫标准，2019年农村最低生活保障标准达到了每人每年4200元，农村低保户均保障人数提高到2人以上，低保兜底扶贫作用持续发挥。对一般保障对象主要以扶贫帮扶和就业扶持为主，通过发展产业、自主就业和扶持就业，逐步退出或缩小农村最低生活保障范围。对突发性、临时性、紧迫性困难问题造成暂时生活困难的家庭或个人，主要通过临时救助和“救急难”进行救助。医疗保险和养老保险则是将贫困人口全部纳入社会保险的保障范围，全面落实建档立卡贫困人口参加基本医疗保险财政补贴政策，确保建档立卡贫困人口100%参加城乡居民医疗保险和大病保险，医疗救助“一站式”即时结算在全省范围内推开，符合条件的建档立卡贫困人口全部參加城乡居民养老保险。