美国如何防止核力量预算滥权浪费

熊燕云

美国有一套体系完整、程序规范、责任明确的金融监管体系，是世界上金融监管体系最完善的国家之一。反映出在核电的预算管理中，总统、国防部长、能源部长、国会和行政部门都没有绝对权力，只有相对权力，受到其他部门和人员的制衡和制约，一定程度上避免了权力的滥用和越权。美国核力量的预算监督包括国会监督、行政监督和公众监督。国会监督

美国1946年的《立法重组法》要求国会两院的所有委员会对其管辖下的项目和机构实行“持续监督”。随后国会两院颁布的相关法律法规扩大了国会监督的权限和资源。一位美国参议员曾说:“我一直认为，国会三分之一的作用是监督。”国会通过强制性报告、审计、资金程序和评估来监督核电预算。

报告称，国会有权要求总统和行政机构对每个项目进行评估，并向国会报告评估结论。这种报告被视为“检验法律是否具有预期效果的机制”，可以“鼓励那些不愿意这样做的官僚遵守可能被忽视的法律”。每年，政府都会准备成千上万的评估报告，并提交给国会。在2010年8月的一次国防部简报中，国防部长罗伯特·盖茨抱怨道:“1970年，五角大楼总共向国会提交了37份报告。而这个数字在去年已经超过了700。”

《2012财年国防授权法案》第1043条要求美国总统和国防部长、能源部长于2013—2023财年每年提交一份联合报告，详细阐述其核武库、综合体、投送系统和指控系统计划。联合报告内容包括核武器维持和现代化计划、未来10年相关预算情况，以及各部门预算评估的详细成本和具体方法。该报告是国会收集所需信息以了解政府核威慑能力长期投资计划的一种方式。

美國行政机构每年都要准备数千份的评估报告送交国会《2012财年国防授权法案》第1043条要求美国总统、国防部长和能源部长在2013-2023财年每年提交一份联合报告，详细说明各自的核武库、综合体、运载系统和指挥控制系统计划。联合报告包括核武器维护和现代化计划、未来10年的相关预算以及各部门预算评估的详细费用和具体方法。这份报告是国会收集必要信息的一种方式，以了解政府核威慑能力的长期投资计划。美国行政机构每年都会准备成千上万份评估报告，送交国会。

在1978年的审计中，国会创设了十多个独立的“首席督察”职位。首席监察员经国会批准后由总统任命。首席检查员有权查阅被审计部门的所有文件，各部门的各类人员必须回答首席检查员提出的任何问题。此后，国会几乎在每个行政部门和机构都设立了监察长办公室，负责对该机构的项目进行审计和调查，确保国会和行政机构能够及时发现欺诈和滥用职权行为，并采取纠正措施。首席监察员经常参加国会听证会，并向国会提交他对浪费、欺诈、低效和滥用权力的调查结果。总督察通常向国会提交两种报告:一种是每半年一次的日报；另一种是发现问题时提交的专题报告。

2004年，美国将“总审计局”更名为“政府问责局”。政府问责局“是一个独立的、无党派的机构，为国会服务，是立法机构的一部分”。其职责包括:审计和评估各部门和项目，支持国会履行监督政府运作的职责，或协助国会各委员会完成其法律议程等。

《2011财年国防授权法案》要求政府问责局发布分析美国核安全预算材料的年度报告。2012财年国防授权法案修正案要求政府问责局向国会提交国防部和能源部相关计划的年度报告，其中也包括政府问责局在之前报告中明确要求的事项。2017财年国防授权法案要求年度报告中包括国防部对政府问责局解决问题建议的回应，以及参议院要求的核武器人员可靠性保证程序的变更。

控制国会的拨款程序可能是国会对行政机构和项目所能行使的最强有力的监督。按照预算程序，授权是预算监督的第一级，拨款是预算监督的第二级。国会只有通过授权法案批准项目(规划目标和手段)，拨款法案才能使政府获得资金。拨款权主要由参众两院的拨款委员会及其12个常设小组委员会行使。

这些小组委员会为行政机构和各部建议开支标准，并确保它们能够完成相应的任务。简而言之，授权可以看作是允许拨款的“狩猎许可证”，拨款是为项目和机构实际提供公共财政(即预算授权)的立法程序。美国宪法第1条第9款规定，“除非依法拨款，否则不得从国库中支付任何款项”。而且拨款会优先于授权，即使授权法案不通过，拨款法案也能通过。国会可要求相关单位提交项目进度报告或工作说明，检查预算执行情况，检查通过后方可获得进一步拨款。通过威胁或实际上切断财政拨款，国会可以取消行政机构，削减项目或获得所需的信息。

除了要求总统、行政机构和各部向国会提交各种项目的评估报告外，国会预算办公室、国会委员会和国会研究服务局也会定期或酌情对行政机构和项目进行评估。

国会预算局于1974年设立，是由专家而不是国会议员组成的国会预算管理办事机构，不附属于也不倾向于某个委员会或者参众两院多数党，在国会发言和针对各种预算问题的分析均尽可能提出正反两方面的意见，具有鲜明的独立性。其职责主要是协助预算委员会制定预算决议，向国会两院提供预算相关信息、成本评估与计划备选方案等报告。《2012财年国防授权法案》《2013财年国防授权法案》附加修正案明确要求国会预算局对国防部、能源部提交的每一份年度报告中有关预算估计和计算方法的精确性、合理性进行评审;《2013财年国防授权法案》同时要求国会预算局对未来10年美国核力量运行、维持与现代化的总成本进行估算，《2015财年国防授权法案》又要求国会预算局对这项估算每两年更新一次。

拜登提名凯思林·希克斯为美国史上第一位女性国防部副部长 ，主要负责国防部日常事务及预算方面的工作国会预算局成立于1974年。它是由专家而不是国会议员组成的国会预算管理办公室。它不依附于某个委员会或参众两院的多数党，在国会发言和分析各种预算问题时尽可能提出正反两方面的意见。它具有鲜明的独立性。其主要职责是协助预算委员会做出预算决议，并向国会两院提供预算相关信息、成本评估和计划备选方案的报告。《2012财年国防授权法》和《2013财年国防授权法》的附加修正案明确要求国会预算办公室审查国防部和能源部提交的每份年度报告中预算估算和计算方法的准确性和合理性；《2013财年国防授权法案》还要求CBO估算未来10年美国核力量运行、维护和现代化的总成本，《2015财年国防授权法案》要求CBO每两年更新一次这一估算。拜登提名凯瑟琳·希克斯(Kathleen Hicks)为美国历史上第一位女性国防部副部长，主要负责国防部的日常事务和预算。

国会还评估年度预算执行的结果，以决定未来预算的方向。参众两院的委员会，特别是拨款委员会和公共账目委员会，有权通过调查、成本分析、效率研究等手段对预算执行结果进行评估。，在收到总督察对预算执行结果和政府问责办公室的审计报告后，向大会全体代表提交评价结果的审查报告。

国会研究服务(Congressional Research Service)隶属于美国国会图书馆，是美国国会的智库之一，也是支持国会立法的专业研究机构。它由各个学术领域的专家学者组成。主要向国会议员提供各种问题的参考意见或研究报告，也应国会各委员会的要求提供具体的法案分析和评估服务。在这些研究、分析和服务中，也有很多关于核电预算执行的内容。如2015年6月出版的《能源与水资源开发:2016财年核武库管理》，2017年6月出版的《国防:2017财年申请、授权与拨款》。行政监督

行政监督包括纵向监督、横向监督、外部监督和内部监督。白宫管理和预算办公室实行垂直监督；然后财政部进行横向监管。事实上，对于国会授权和拨款的使用，国防部和国家核安全局也建立了相应的监督和约束机制。

"白宫管理和预算办公室是联邦预算管理局的主要监督机构."它在与政府高级顾问、内阁成员和行政部门负责人协商的基础上整合总统的预算提案，并在国会完成预算程序、总统签署成为法律后，将资金分配给联邦机构。

财政部主要侧重于对财政资金管理活动的监督。财政部设有由总统任命的财务总监，负责监督检查财政政策的执行情况，发现重大财税违规行为，直接向总统和国会负责。联邦政府的每个支出部门都配有一名首席财务官，由总统任命，对总统和财政部负责。对这些部门的每笔拨款都必须由首席财务官签字同意。

国防部设副审计长/财务总监，负责领导国防合同审计局和国防会计局。副审计部长/首席财务官是国防部部长的主要顾问和助理，也是国防部预算和财务、项目分析和评估等方面的第一副部长。国防部还设有监察长，负责指导、监督、调查和检查国防部的计划和活动，并向国防部长和国会报告国防部行政管理中的不足和应采取的措施。美国、海军、空三军部门都有一名审计长，由负责财务管理的助理部长兼任，他领导各军种的审计局，负责各军种的财务审计。每个服务部门也有一个监察长。美军实行预算执行全过程管理的主要方式是:国防部跟踪监督各军种的预算执行情况；统筹规划各项目的开发规模和进度；及时协调平衡预算执行，包括上下级之间的纵向协调和层级之间的横向协调。根据预算的执行情况，美军还酌情取消了一些不必要的项目，并延长了一些非紧急项目的研制周期或推迟了交付时间。

国家核安全局下设管理和预算办公室、成本估算和计划评估办公室。其中，管理和预算办公室向国家核安全局提供行政、人力资源和财政支持；成本估算和方案评估办公室向主任提供关于核安全企业所有方面的独立和数据驱动的分析，包括准确的成本估算、备选方案和方案绩效评估，以便为改进任务计划及其执行活动提供依据。国家核安全局设有主计长，能源部总督察办公室也设有现场督察办公室，其业务范围包括国家核安全局的核安全企业。在提交国会的年度军火库维护管理计划中，要求包括上一年度达到的效率、本年度需要持续改进的领域、下一步要采取的措施，以及国家安全实验室和核弹头制造商提出的优化监管方式、降低监管成本的建议。还要求表述国家核安全局为提高效率所做努力的成果，特别是可量化的成本节约项。公众监督

美国的预算活动非常透明。无论行政部门还是国会，几乎所有参与预算过程的组织都有办法向公众提供预算信息，从而为公众监督提供条件。

总统每年都公开发布预算草案。该草案非常详细，通常有数千页之多，公众可以方便地在相关的官方网站（如白宫管理与预算办公室网站）和书籍文件中查阅。同时为便于公众理解，对预算草案的注解和对术语的解释也较详细。

美国在预算方面对公众是非常透明的总统每年公开发布预算草案。该草案非常详细，通常有数千页，公众可以很容易地查阅相关的官方网站(如白宫管理和预算办公室的网站)以及书籍和文件。同时，为方便公众理解，对预算草案的意见和术语解释也较为详细。美国的预算对公众非常透明。

国会的大部分预算文件和会议也是公开的；国会预算办公室的所有报告都向公众开放；政府问责局不仅向国会提交审计报告，还向新闻舆论和社会各界公开绝大多数审计结果。公众可以通过互联网等渠道方便地获得相关的预算审计结果。据统计，政府问责局向新闻媒体和社会各界披露的审计结果高达97%，其中只有约3%因涉及国家机密而只向国会报告。从20世纪70年代开始，参众两院的听证会除了一些涉及不方便内容的听证会外，都向公众开放。国会所有委员会都提前宣布预算听证会的时间。国会开会审议辩论预算案时，公众可以现场旁听，也可以通过电视或相关网站观看直播。在这个过程中，媒体往往能以其独特的方式制造声势、引导舆论，从而对总统、国会和政府施加压力，达到影响核武器计划及其预算的目的。标签

权力的分立、程序的固化、法律法规的刚性，以及充分的论证和相对透明的执行过程，为预防和避免核电预算过程中可能出现的贪污贿赂、中饱私囊、挪用和滥用提供了前提条件和结构保障。然而，国会监督、行政监督和公众监督在核电预算的各个阶段、环节和层面构建了一套衔接良好、协调有效的监督体系和执法体系，从而大大增加了腐败的成本和难度，在一定程度上遏制了美国在核电预算中的腐败企图和现象。特别是国会监督，不仅可以以立法形式要求国防部和能源局提交相应的报告，在授权和拨款法案中明确规定国防部和能源部必须解决的问题和注意事项，还可以要求国防部和能源部的高级官员出席听证会，回答国会议员的提问，具有很强的约束力和执行力。但一方面，在美国的预算文件中，核武器和其他核活动的预算并没有集中单独表述，而是与非核活动混在一起，不同机构和部门的分类标准也不一致。因此，要在数千页的预算法案中找到并理解与核力量相关的预算并不容易，更谈不上有效监督。另一方面，为了平衡相互利益，满足相互诉求，在核电预算拨款和授权法案中故意加入“违禁物品”的现象时有出现。这种程序上的“猫腻”和“法律上的”腐败，不是监督机制能发挥的。所以没必要太迷信美国防止核电预算滥用和浪费的监管制度。

编辑:刘晶鑫