牵制美国的主要力量有以下,美国战略核力量，牵制美国的主要力量有以下

李超峰

在美国历史上，影响和制约美国核电预算的因素很多。战略环境、总统、行政部门、国会、利益集团、智库、媒体和舆论都对核电预算产生或多或少的不同影响。然而，这些因素并不是孤立的，而是相互交织、相互制约的，其中的一些因素，如利益集团、智库、媒体和舆论，往往以自己独特的方式直接或间接地影响总统、行政部门和国会，使他们能够做出自己的决定。换句话说，美国的战略环境，总统的偏好，政党之间的纷争，政府与社会的博弈等等。在更大程度上决定了美国核电预算的走向。此外，预算惯性也在一定程度上影响了美国核力量的预算决策。战略环境

战略环境是指国家在一定时期内所面临的影响国家安全和军事斗争全局的客观情况和条件。战略环境是一个动态现象，随着国内外政治、经济、军事和外交斗争形势的演变而不断变化。战略环境变化对美国核力量预算的影响在冷战结束前后表现得尤为明显。

美国在与苏联的冷战中，消耗了巨大国力发展核力量战略环境是指一个国家在一定时期内面临的影响国家安全和军事斗争全局的客观形势和条件。战略环境是一种动态现象，随着国内外政治、经济、军事和外交斗争的演变而不断变化。战略变化对美国核电预算的影响在冷战结束前后尤为明显。在美苏冷战中，消耗了巨大的国力发展核电。

冷战时期，美国抱着“你没有的我要”的信念，与苏联进行疯狂的核军备竞赛，大力发展“三位一体”的战略核力量和非战略核武器。到1967年底，美国拥有1054枚陆基洲际弹道导弹、656枚潜射弹道导弹、约600架战略轰炸机、32000多枚核弹头库存，已经达到饱和，消耗了巨大的国家资源。

冷战结束后，美国认为，苏联与东欧集团对西欧发动大规模常规进攻的威胁已经消除，对美国发动大规模核攻击的可能性也大幅减小，美国庞大的核武库已经失去了原先意义上存在的前提，需要进行大幅度削减。1991年9月，乔治·布什总统发布《总统核倡议》，宣布美国将只保留小部分非战略核武器。该倡议决定大幅减少美国在欧洲前沿部署的核武器的数量，并消除除核重力炸弹外的所有非战略核武器;在“正常情况”下，停止在水面舰艇、攻击型潜艇和海军陆基飞机上部署战术核武器。在2010年《核态势评估》报告中，奥巴马政府宣布单方面退役海军潜艇发射的核巡航导弹，同时承诺不再研发新的核弹头，不再为核弹头赋予新的任务、提供新的军事能力。

奥巴马提出了建立“无核武器世界”的“全球核零点方案”冷战结束后，美国认为苏联和东欧集团对西欧发动大规模常规攻击的威胁已经消除，对美国发动大规模核攻击的可能性已经大大降低。美国庞大的核武库已经失去了最初的前提，需要大幅削减。1991年9月，乔治·布什总统发布了总统核倡议，宣布美国将只保留少量非战略核武器。该倡议决定大幅削减美国在欧洲前沿部署的核武器数量，消除除核重力弹以外的所有非战略核武器；在“正常情况下”，停止在水面舰艇、攻击型潜艇和海军陆基飞机上部署战术核武器。在2010年的《核态势评估报告》中，奥巴马政府宣布将单方面退役海军潜艇发射的核巡航导弹，同时承诺不再研发新的核弹头，赋予其新的任务，并提供新的军事能力。奥巴马提出“全球核零选项”，建设“无核世界”。

特朗普就任总统后，其国家安全战略将中国和俄罗斯定义为地缘战略在军事、经济和国际影响力上的“主要竞争对手”，而国防部国防战略则将中国和俄罗斯定义为“对美国国家安全超越恐怖主义的最大挑战”。为此，特朗普政府颠覆了冷战结束后历届美国总统降低核武器作用的一贯做法，特别重视核力量的建设和发展。总统偏好

在美国这种以总统制和三权分立为特征的政治体制下，总统作为国家元首和行政部门首脑，是美国内外政策的主要制定者和执行者，掌控着各个行政部门的预算；美国总统作为全军总司令和武装部队总司令，有权批准生产核武器。即使在延长核弹头寿命的计划中，更换核部件(一次堆芯和二次罐装部件)也需要总统的特别授权。不同总统对美国核力量的现状、地位、作用、作战运用、指挥控制程序的认知存在一定差异，这种差异会在一定程度上决定核力量预算的波动。

奥巴马在当选之初就提出了建设“无核世界”的“全球核零选项”，称“美国将致力于寻求无核世界的和平与安全”。奥巴马总统还于2010年与俄罗斯总统德米特里·梅德韦杰夫签署了新的《削减战略武器条约》，该条约旨在限制美国和俄罗斯部署的战略运载工具及其核弹头的数量。对2010年《核态势评估报告》的后续分析，催生了2013年《总统核利用指南》和国防部对《核利用指南》的研究报告。报道指出，总统决定在现有的《新削减战略武器条约》的基础上，寻求将美国部署的战略核弹头数量再削减三分之一。

特朗普商人出身，习惯采用经济效益指标来衡量军事效益，认为国家在核力量建设上耗费了那么多钱，生产了那么多核武器，为什么不用？另据匿名人士透露，竞选期间，特朗普曾咨询一名国际外交政策专家，称既然有核武器为何不用，而且反复问了3次。事实上，还在候任期间，特朗普就于2016年12月在推特上宣称要“极大地增强和扩充美国的核能力”。并且在特朗普看来，美国核力量远远落后于俄罗斯，故而必须加快步伐，全面赶超。而为摆脱一切可能的束缚，谋求对任何现实或潜在对手的绝对军事优势，特朗普政府退出了《美苏中导条约》，在《新削减战略武器条约》续签问题上也蓄意设置阻碍，其2018年《核态势评估》报告还要求国防部和国家核安全管理局近期“开发部署一种低当量潜射弹道导弹弹头”，远期“将寻求具有核能力的潜射巡航导弹”等，从而使美国核武器使用门槛大大降低，在一定程度上引发了美、俄、中的核军备竞赛。

2019年8月2日，美国正式退出《中导条约》商人出身的特朗普习惯用经济效益指标衡量军事效益。他认为国家花了那么多钱搞核电建设，生产了那么多核武器。为什么不用它们呢？另据匿名消息人士透露，特朗普在竞选期间曾咨询过一个国际外交政策专家，说既然有核武器，为什么不用，反复问了三遍。事实上，在仍在任期间，特朗普于2016年12月在推特上宣布，他将“大大增强和扩大美国的核能力”。而且在特朗普看来，美国的核力量远远落后于俄罗斯，必须加快步伐，全面追赶。为了摆脱一切可能的制约，寻求对任何实际或潜在对手的绝对军事优势，特朗普政府退出了美苏《中导条约》，并故意在新的《削减战略武器条约》续签问题上设置障碍。其2018年《核态势评估报告》还要求国防部和国家核安全局在近期“发展和部署低当量潜射弹道导弹弹头”，在长期“寻求具有核能力的潜射巡航导弹”。2019年8月2日，美国正式退出《中程核力量条约》。

然而，总统的偏好可能不会完全反映在核电的预算授权和拨款中。因为总统和国会分享权力，行政部门和立法部门的权力分配将决定核政策能否最终实施。比如1981年里根上台时就考虑过消除核武器的问题，但同时也意识到这是一项“长期而艰巨的任务”。

预算惯性

美国核电预算从需求分析、资金申请、项目论证、资金授权与分配、监督实施、效果评估都遵循严格的程序。正是由于这一程序，当出现总统更迭时，后一任总统执政之初的国防预算受前总统影响较大，无法立即完整地在国防预算中体现其国家安全战略，核电预算也不例外。比如，无论是国防部的“规划-计划-预算-实施”体系，还是国家核安全局的“规划-计划-预算-评估”流程，规划都是第一步。该规划以总统向国会提交的国家安全战略报告、国防部长提交的国防战略报告和参谋长联席会议主席根据国家安全战略报告和国防战略报告提交的国家军事战略报告为基础。但新当选总统的国家安全战略报告的制定往往需要一定的时间。特朗普总统发布《国家安全战略报告》用了近一年时间，奥巴马上台16个月后，第一任期的《国家安全战略报告》出炉。据此，国防战略报告和国家军事战略报告相应推迟。在此之前，国防部和能源部已经向白宫管理和预算办公室提交了包括去年、今年和随后两个预算年度数据的预算估计提案，并将其导入总统预算提案中提交给国会。还是体现了上一届政府对国防优先的判断。具体到拜登总统，“由于新一年的预算制定过程，2024财年的预算申请是第一份充分体现拜登政府意图的预算文件”。2023财年的预算申请只能部分体现拜登的国家安全战略等。

此外，核武器装备发展、使用和维护的特点和规律，也使得核电预算呈现出一定的继承性和连续性。近年来，美国“三位一体”战略核力量投射平台正处于新旧交替的高峰期，因此国会预算办公室在2019年1月估计，未来10年，美国核力量支出将占国防总支出的6%左右。按年计算，将从2019年的5%上升到2028年的7%。一般来说，一年的比例是3% ~ 4%。政党之间的辩论

政党之争主要体现在国会内。国会是美国政府的三大权力部门之一，拥有立法权、“钱袋权”、调查权和行政监督权等。美国核力量的授权、拨款法案都是由国会制定的。也就是说，国会控制着国防部、国家核安全管理局的“钱袋权”，国会还有权对行政部门核力量预算的使用情况进行调查、监督。

美國两党在一些核问题上的立场并不一致政党之间的斗争主要体现在国会。国会是美国政府的三大权力部门之一，拥有立法权、“钱包权”、调查权和行政监督权。美国核力量的授权和拨款法案都是由国会制定的。换句话说，国会控制着国防部和国家核安全局的“荷包权”，同时也拥有调查和监督行政部门核电预算使用情况的权力。美国两党在一些核问题上立场不同。

美国国防预算的基本思路是“按需分配”，上无上限，下无下限。国会几乎不会从行政部门提出的国防开支中削减购买武器的预算，国会批准的国防拨款超过行政部门申请金额的情况也经常发生。此外，“参众两院军事委员会掌管美国军事机构，传统上有跨党派合作的风格。”“除了一些断断续续的党派冲突，在过去的51年里，国会两院的军事委员会从未失败过通过年度国防授权法案。”

但在政治两极化的时代，民主、共和两党支持的优先议题往往相互竞争、争斗，从而主导预算决议的辩论。2019年初，由于民主党控制的众议院和共和党控制的参议院在特朗普总统的政策态度上存在极端分歧，两院在预算案上的谈判过程非常艰难。众议院共和党人曾集体反对众议院版本的法案，但为了争取众议院通过法案的票数，民主党不得不做出相应的妥协，加入一些进步的政策提议。然而，在与参议院协商后，这些条款被删除。说明这些被众议院共和党人塞进去的提案，即使在共和党人控制的参议院看来，也是可有可无的，而众议院共和党人之所以这么做，无疑纯粹是出于政党的考虑。

比如在是否恢复核试验的问题上，两党的立场也不一致。美国军备控制协会2020年6月公布，共和党控制的参议院军事委员会6月11日投票通过了2021财年国防授权法案修正案，授权在必要情况下提供1000万美元用于核试验，此前不久，特朗普政府就是否重启美国自1992年以来暂停的核试验进行了讨论。但民主党对此表示反对。7月21日，民主党控制的众议院以227票对179票通过了2021财年国防授权法案修正案，禁止2021财年资助核试验。授权的核心是挪用。从美国参众两院的职能来看，财政大权掌握在众议院手中。如果要连接两院的版本，一般来说，众议院的版本会更占优势。政府游戏

植根于分权与制衡的制度安排，加以总统和立法者往往从不同视角、代表不同的利益来审视政策和具体问题，故而府会冲突自1789年第一届国会运作伊始就已明显存在并一直延续至今，且将在未来持续下去。“冲突似乎是一个有意将立法权以及其他权力在行政分支和立法分支之间分配的制度安排的必然结果。”这种冲突体现在核力量建设、发展领域，一方面，“国防部所有的研究、发展、试验与鉴定工作，都要经过国会授权”;另一方面，也可能出现国防部认为需要的项目难以获得国会的授权、拨款，国防部无意发展的项目，却不得不按国会要求推进的现象。譬如，20世纪七八十年代，国会拒绝批准国防部一直想撤销的B-1战略轰炸机项目。原因是B-1轰炸机零部件的生产遍及48个州、400个选区，国防承包商、国会议员和工会组织均从中获益。最终在卡特总统时期，众议院以3票的微弱多数勉强终止这一项目，但里根总统上台后这一项目又死灰复燃。

美国和平卫士洲际弹道导弹植根于分权制衡的制度安排，总统和立法者往往从不同的角度审视政策和具体问题，代表不同的利益。因此，政府与议会之间的冲突显然自1789年第一届国会运作以来就存在，并一直持续至今，今后也将继续。“冲突似乎是行政部门和立法部门之间有意分配立法权和其他权力的体制安排的必然结果。”这种冲突反映在核电建设和发展领域。一方面，“国防部所有的研究、开发、测试和鉴定工作都必须得到国会授权”；另一方面，也可能存在国防部认为必要的项目难以获得国会授权和拨款，国防部无意开发的项目不得不根据国会要求推进的现象。比如上世纪七八十年代，国会拒绝批准国防部一直想取消的B-1战略轰炸机项目。原因是B-1轰炸机零部件在48个州和400个选举区生产，国防承包商、国会议员和工会都从中受益。最终，在卡特总统的领导下，众议院以3票的微弱多数勉强终止了这个项目，但里根总统上台后，这个项目又死灰复燃。美国和平卫士洲际弹道导弹

然而，尽管美国将是一个真正独立于行政部门的机构，但这两个机构在政策制定过程中是相互依赖的，存在讨价还价和妥协的空间。80年代陆基洲际弹道导弹发展模式之争就是一个明显的例子。当时的共和党总统罗纳德·里根希望发展具有硬目标打击能力的和平卫士导弹，但民主党倾向于部署模式灵活、单目标价值相对较低的小型单弹头侏儒导弹，并阻挠和平卫士导弹的生产。经过一番较量，双方都做出了一些让步:1983年11月，由民主党人控制的众议院支持拨款生产21枚“和平卫士”导弹，而里根则同意在1986年底正式开始研发和生产国防部和白宫都认为没有必要的侏儒导弹。

编辑:刘晶鑫