信息化技术条件下单名交警实施行政强制措施的合法性与可行性分析

赵思聪

一、基本概念和问题介绍

行政强制是与行政处罚、行政许可并列的我国三大基本行政行为之一。根据《行政强制法》第二条规定，行政强制措施是指行政机关为了制止违法行为、防止证据被毁损、避免危害、控制危险的扩大，对公民的人身自由予以暂时限制或者对公民、法人或者其他组织的财产予以暂时控制的行为。交管部门及其交通警察在执法过程中，可以依法采取行政强制措施:扣留车辆、扣留机动车驾驶证、牵引机动车、强制检测、没收物品以及法律、法规规定的其他行政强制措施。

道路交通执法中适用行政强制措施最突出的问题是实践与法律对实施主体法定人数的要求存在矛盾。我国《行政强制法》第十八条规定:“行政机关实施行政强制措施，应当遵守下列规定: (二)由两名以上行政执法人员实施。”原《道路交通安全违法行为处理规定》(公安部令第105号)(以下简称“105号令”)第二十三条第二款规定:“当场采取行政强制措施的，交通警察可以执行，并在24小时内将行政强制措施凭证报公安机关交通管理部门备案。”《行政强制法》实施后，2020年5月对原105号令进行了修订，作出配套修改，取消了一人采取强制措施的内容。但在道路交通执法实践中，由于警力严重不足，大部分地方仍广泛采用单一交警实施行政强制措施，导致公安机关交通管理部门司法实践存在败诉风险，亟待制度应对。

二、存在的问题

(一)二级交通警察执法不能适应道路交通管理的实际要求

近年来，我国经济社会快速发展，人、车、路等交通要素数量快速增加，大踏步向汽车社会迈进。然而，交通参与者的安全文明意识已不适应汽车社会的发展，严重交通违法行为屡禁不止。2010年以来，我国查处的交通违法案件逐年增加，采取扣留机动车、扣留驾驶证、牵引机动车等行政强制措施的次数平均每年达到1万次。但是，我国实际的交警数量远远不够，而且在逐年减少。中国每一千辆机动车，每一千名司机，只有不到一名交警。此外，由于道路交通的动态性，制止交通违法行为、固定证据、控制危害通常非常紧急和突然，交警必须及时做出判断，立即予以制止、处置或控制。从决定到执行，可能无法及时通知其他执勤交警。因此，两名交警实施行政强制措施难以满足现实需要。

(2)存在单个交警违法败诉的风险。

目前，在全国大部分地区的执法实践中，行政强制措施仍按原105号令由单个交警或辅警协助单个交警实施，实践中已有违法者以此为由起诉公安机关交通管理部门的案例。部分法院认为，单个交警实施行政强制措施存在轻微违反程序的情况。根据《行政诉讼法》第七十四条第二款规定:“行政行为有下列情形之一的，人民法院将作出确认违法但不撤销行政行为的裁定: (二)行政行为程序轻微违法，但不实际影响原告权利的”，将作出确认违法但不撤销行政行为的裁定。因此，即使法院认可单交警实施行政强制措施的现状，根据现行法律规定，也不得不确认公安机关交通管理部门存在程序违法，单交警实施行政强制措施仍存在败诉风险。

三。信息技术条件下单一交警实施行政强制措施的合法性和可行性分析

为顺应“互联网+”发展趋势，推进交警执法规范化建设和公安交通管理信息化建设，进一步加强执勤执法记录仪等信息技术在公安交通管理中的应用和改造，在行政强制法和道路交通安全法未作修改的前提下，本文认为可以尝试由单个交警佩戴执勤执法记录仪实施行政强制措施，即以执勤执法记录仪代替一名交警，作为两人执法的灵活方式。其合法性和可行性分析如下:

(A)合法性分析

1.两名交警执法符合《行政强制法》的立法目的。一方面，两名交警执法的主要立法目的是监督执法，避免徇私、武断和滥用职权，保护行政相对人的合法权益；另一方面，有利于保证交通警察正确履行职责，保护其人身权益不受侵犯。执法记录仪可以实时记录交警实施行政强制措施的过程，既可以代替一名交警监督和规范交警执法行为，又可以实现依法执法、公正执法、文明执法。也可以作为证据材料，有效保障交通警察依法履行职责，保护行政相对人和交通警察的合法权益，符合法律的立法初衷。

2.可以起到固定、保全证据、认定交通违法的作用。执勤执法记录仪同步录音录像的内容，在性质上属于视听资料。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，具有较强的客观真实性，能够起到固定和保全证据、认定违法事实的作用。虽然在实践中，执勤执法记录仪由于事实的瞬间丧失，可能很难记录下所有的交通违法行为，但从事实来看，两个交警执法人员在任何情况下都不能保证同时发现交通违法行为。从司法实践来看，法院基于行政主体赋予的天然公正性和执法权限，大多支持交警对交通违法行为的认定。如果交警的陈述全面客观，现场笔录完整准确，法院在排除其与违法行为人的利益关系，证明收集证据的手段已经穷尽后，一般会将其作为优势证据予以采信。此外，交警可借助对讲机、视频监控系统、数据传输等多信息技术实现远程同步监控，进一步强化执勤执法记录仪的证明力。

3.可以达到提高行政效率、降低行政成本的法律效果。行政效率是行政执法追求的重要价值取向。在现代行政管理和执法中，能否大幅度提高行政效率，很大程度上取决于能否将现代科学技术有效地应用于管理和执法。利用执勤执法记录仪信息技术代替一名交警实施行政强制措施，有利于改善公安交通管理资源配置，缓解警力不足，提高执法效率，快速恢复道路交通安全畅通，促进经济社会持续高效发展。

(2)可行性分析

1.执法执勤记录仪的全面配备和有效使用为执法创新提供了基础。近年来，执勤执法记录仪等信息技术在公安交通管理中得到了广泛应用。自公安部全面规范执勤执法记录仪使用以来，全国各地积极完善数据采集设备，建设后台管理系统，配发执勤执法记录仪数量，占所需数量的98%以上，有效发挥了作用。

2.信息技术的发展为执法闭环的形成提供了保障。目前，正在逐步发展的智能交通系统集成了先进的信息技术、数据通信与传输技术、电子控制技术、传感器技术和计算机处理技术，并有效而全面地应用于整个交通系统。交警可以使用对讲机及时向指挥中心和交警中队报告和沟通，实现同步远程监控。利用指挥中心和视频监控系统实时关注道路交通，实现道路服务在线检查和在线监管；利用执勤执法记录仪后台管理系统，整合执勤执法记录仪记录的数据，实现执法在线管理。由此可见，在目前多样化的信息技术条件支持下，在执勤执法记录仪代替一名交警实施行政强制措施的前提下，可以有效形成执法闭环。

3.新部长令中关于立即撤销的规定为执法创新提供了补救措施。新修订的《道路交通安全违法行为处理程序规定》(公安部令第157号)增加了公安交管部门负责人可以立即撤销当场采取的强制措施的规定，为单个交警实施行政强制措施提供了事后补救措施，进一步强化了创新执法的可行性。

四。对策和建议

(1)推动顶层设计的完善。

一是推动修订《道路交通安全法》，将单个交警可以实施行政强制措施的规定增加到法律中，并要求在24小时内将行政强制措施凭证报下级公安机关交通管理部门备案，从根本上解决法律冲突和现实需要。其次，在法律没有修改的前提下，协调全国人大法工委、国务院法制办等有关部门，明确在道路交通执法中，可以将单人交警佩戴执勤执法记录仪实施行政强制措施的执法模式视为双人执法。再次，在法律未修改的前提下，建议最高人民法院尽快出台指导性案例，明确单个交警佩戴执勤执法记录仪实施行政强制措施的合法性；或者出台内部指导性案例，明确公安机关交通管理部门即使违反两名交通警察实施行政强制措施的法律规定，也应当作出维持行政行为的判决。

(二)执法管理措施的落实情况

第一，执法模式可以分步推进。在交警力量充足的地区，两名交警会配合实施行政强制措施；在警力不足的地区，允许单个交警佩戴执勤执法记录仪实施行政强制措施。二是强化单一交警认定交通违法行为和收集固定证据的能力，严格按照法定程序实施行政强制措施，及时告知当事人拟采取行政强制措施的种类、理由和依据，听取当事人的陈述和申辩，防止任何程序瑕疵影响行政强制措施的效力。三是深入贯彻《交警系统执法记录仪使用管理规定》要求，加强对执法记录仪品牌功能、电池容量、佩戴使用、档案管理等方面的监督检查，规范执法视听资料的录入、存储、使用、删除，确保证据材料的真实性和客观性。第四，进一步加大科技投入和建设，努力构建指挥扁平化、资源集约化、管理信息化的现代智能交通管理模式，不断为交警单独执法提供技术支持。