陕西一地疾控

新冠肺炎疫情防控对中国疾病控制体系建设提出了新的挑战。国家疾控局的成立，预示着公共卫生的第一道关口将逐步加强，人们的健康可以得到更有效的维护。福建省三明市疾病预防控制的探索，可以为陕西省建立高效的疾病控制体系，完善疾病控制机制，加强疾病控制队伍建设提供有益的借鉴。

保障人民生命安全和健康是我们党治国理政的重要任务。中华人民共和国成立后，为了有效地对付鼠疫、天花、疟疾等传染病。，原疾控机构是依托原解放军总部和五大野战军医疗队的资源建立的。经过多次调整、改革和发展，仍在不断完善。2003年非典之后，各级疾控中心的建立和管理得到极大加强，为维护人民健康做出了积极贡献。

2020年初的新冠肺炎疫情是新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、控制难度最大的一次突发公共卫生事件。在党中央的坚强领导下，中国的抗疫成就举世瞩目。虽然现阶段疫情尚未完全消除，国外仍处于高发期，但我国已转入防控常态阶段，经济社会发展与疫情防控协调良好。这一方面证明了中国特色社会主义的制度优势，也说明我国的公共卫生应急体系和疾病控制体系基本经受住了考验。但不可回避的是，作为公共卫生体系的重要组成部分，我国疾控体系在未知病原体预警方面存在不足，这一体系亟待完善。[1]

2020年2月14日，习近平总书记作出战略部署，未雨绸缪。他主持召开了中央全面深化改革委员会第十二次会议，强调要着眼长远，总结经验，吸取教训。针对这次疫情暴露出的缺点和不足，补短板，堵漏洞，扬长避短。要改革和完善疾病预防控制体系，坚决贯彻预防为主的卫生健康工作方针，坚持不懈，把预防关口前移，防止小病变成大疫。[2]2020年10月29日，党的十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标的建议》，将改革疾病预防控制体系，强化监测预警、风险评估、流行病学调查、检验检测、应急处置等职能，作为“全面推进健康中国建设”的重要内容。迄今为止，以人民健康第一的理念推进以疾病控制为重点的公共卫生治理体系改革，已经成为我国经济社会发展和全面深化改革的重大任务之一。[3]

经过一年多的筹划和筹备，2021年5月13日，国家疾病预防控制局正式挂牌。国家疾病预防控制局是国家卫生健康委员会管理的副部级机构。它的建立标志着中国疾病预防控制体系建设进入了一个新阶段。下一阶段，贯彻落实习近平总书记一系列重要指示精神，不断加强和完善各省(市、区)疾病预防控制体系，切实提高基层疾病预防控制服务能力，更好地保障人民健康和生命安全，将成为各级必须高度重视的任务。和其他省份一样，陕西的疾控体系也面临着如何加强的问题。

陕西省疾病控制体系现状

陕西省疾控机构124个，其中省级3个，市级10个，区县级111个，各级疾控机构工作人员6000余人。省市级以本科及以上学历为主，县级以大专及以下学历为主。省疾控中心有P3实验室、国家流感参考中心和国家脊髓灰质炎、麻疹和艾滋病实验室。总体来说，陕西的疾控体系基本健全，也具备较强的实战能力。在与湖北相邻的省份中，陕西省新冠肺炎在武汉市流行期间发病率最低，死亡病例最少。然而，陕西省疾控系统存在诸多不足。

(1)体制机制不畅。

一是防控体系分散。根据规定，县级以上地方人民政府原则上只能在辖区内设立一个疾病预防控制中心，承担辖区内所有疾病预防控制职能，不再单独设立其他疾病预防控制机构。目前，在省级层面，分别成立了省级疾病预防控制中心、省级结核病控制所和省级地方病控制所，省级疾病预防控制中心尚未完全承担全部疾病预防控制工作，不利于形成工作合力。

二是疾控机构地位不高。省疾控中心是厅级机构，在应对突发公共卫生事件时话语权不足。各级卫生行政部门有权公布和处置疫情。疾控机构和专业人员不仅有权发布疫情，而且无法及时做出现场疫情判断和授权采取相应措施，容易贻误时机。

第三，上下关系松散。中国各级疾控中心是以疾病信息收集分析、疾病检测、疾病预防控制研究为主要业务的公益性机构。上下级疾控机构更多的是业务指导，缺乏权威的制约和协调机制，影响现场流行病学调查的及时性和深度，进而影响防控策略和措施的实施。

(2)专业人才缺乏，薪酬低

一是人员数量不足。根据规定，疾控中心人员编制原则上为各省、自治区、直辖市常住人口总数的1.75%。面积超过50平方公里、人口密度低于25人/平方公里的省区，按本地区每万名常住人口3人的比例核定。目前，省疾控中心按核定标准缺187人，市县两级仍有6个市、58个县人员编制未达标。

二是人员结构不合理。仅占全省疾控机构公共卫生从业人员的16.01%，高级职称比例仅为6.74%。有的县级疾控中心50岁以上。省级疾控中心已达到70%以上卫生专业人员的要求，市县两级尚未达标，专业技术人员分别占66.5%和55.2%。

第三，人员待遇低。公共卫生医生的整体薪酬水平远低于同级一般医疗机构同等资历临床医生的平均水平，大部分不到医疗卫生机构的三分之一，甚至差距更大。

基础设施条件薄弱

按照疾病预防控制中心建设标准(建标127-2009)，人均建筑面积市级65 m2/人，县级60 m2/人，但全省仍有5个市、56个县人均建筑面积不达标。标准的主要仪器设备在各级疾控中心仍供不应求。对比国标，以A类(常规必备设备)为例，省级疾控中心应配备97类，但仍缺少职业卫生、放射卫生检测等26类仪器设备。市疾控中心应配备57类，主要缺少微生物检测、细菌检测等12种仪器设备；县疾控中心应配备40类，主要缺少水质检测、环境监测等19类设备。此外，疾控信息化程度低，尚未建立覆盖多个部门相关数据的多点触发监测预警体系。

(D)医疗保健和预防的结合不紧密。

第一，信息不互通。医疗机构作为疾病预防控制的前哨机构，无法及时获得传染病和慢性病的相关信息，病例报告的滞后性使得传染病疫情无法及时识别，也给慢性病患者的管理造成了一定的困难。

二是合作对接机制不完善。在传染病常规防控实践中，疾病控制、临床研究和科学研究是三个相对独立的工作主体。但新型传染病具有危害全社会安全、既“急”又“危”的特点，应对突发疫情还缺乏平战结合的联动机制。

疾病控制体系建设的成功探索——以福建省三明市为例

回顾新冠肺炎疫情防控，中国疾病预防控制中心主任、中科院院士高福表示，疾控体系存在权责不对等、统筹管理不够、行政职能分散、疾控发展迟缓、基层经费不足等诸多问题。然而，学术界和工业界对如何改变它有不同的路径考虑。高福认为，疾控系统改革的关键不在于是否拥有行政权力，而在于技术工作是否不受行政干预，保持其独立的技术性和权威性。要明确行政部门和技术部门的职责，整合各级卫生行政部门的疾病控制和应急相关职能，强化其制定政策法规、行业规划和标准的职能。同时，应赋予疾控中心依法制定和发布防控策略和技术方案的权力，承担疫情监测、调查、处置、预警和评估等职责。明确疾控中心在“健康中国”建设中的地位和责任，体现疾控中心的专业独立性、权威性和自主性。[4]

目前，全国各地都在积极探索疾控机构改革。在推进体制机制改革方面，北京市对区县疾控中心实行了“市区共管、以区为主”的管理体制。天津市和区疾控中心主任兼任同级卫生委员会副主任。天津还赋予疾控中心一定的执法权，明确在公共卫生事件中，疾控中心对本市各级疾控中心队伍实行统一领导和调配。在人才队伍建设方面，浙江、江苏将疾控中心人员配备数量落实情况纳入政府考核指标。上海、安徽、山东增加疾控中心专业技术高级职务比例。明确深圳市公共卫生医生整体工资水平不低于同级综合医院临床医生平均水平。

福建省对符合高层次人才引进条件的人才，享受省委、省政府提供的一次性住房补贴和科研启动资金。在加强能力方面，四川、吉林等省级疾控中心增设了公共卫生研究所的牌子。浙江省建成了多功能、一流的省级公共卫生应急中心。北京、四川、云南、广西、山东等地出台方案，实施疾控机构标准化和能力提升工程。重庆依托市政府大数据和云计算中心，建设公共卫生大数据应用平台，实现疾控机构与医疗机构、公安、交通、海关等部门的数据共享。在综合保障方面，天津、山东全面实行了公益事业单位保障。湖北省在部分市级疾控中心试点“公益一级保障，公益二级管理”。全国已有近三分之二的省份开始了新建、扩建和区域中心建设项目。

就目前成立的国家疾控中心而言，更多的是整合福建的“三明模式”。主要思路是以疾控中心综合改革试点为突破口，将卫生服务重心从后端医疗转向前端预防，初步实现公共卫生与医疗服务的无缝对接。习近平总书记多次主持召开中央深改委会议，听取三明医改包括疾控体系改革工作汇报。2021年3月，习近平总书记亲自到三明实地考察，指出三明医改体现了人民至上、敢为人先，其经验值得因地制宜借鉴。三明医改在疾控体系方面的经验主要体现在以下几个方面:

(一)激活疾控机构的内生动力

2019年，三明市人民政府出台《三明市疾病预防控制中心综合改革方案(试行)》，允许疾控中心突破现行事业单位工资控制水平，以购买服务方式增加疾控中心绩效工资增量资金，调动疾控中心队伍参与医改的积极性。这项改革:

首先是打破责任划分。通过建立工作联动、服务持续整合、人员灵活流动等机制，为公众提供多层次、多维度的疾病防治服务。

二是打破医防业务界限。每年从市健康促进经费中提取不少于500万元，作为市疾控中心与三明一院、市中西医结合医院的医防一体化经费。

三是打破服务收费界限。打破公益性机构不得向社会提供有偿服务的限制，明确允许疾控机构在保证完成法定职责任务的前提下，利用现有设施设备向社会提供有偿技术服务，核定收费标准，确保收费符合要求。

(2)丰富医疗与预防协作的内涵。

三明市以县域常见病、多发病、重大疾病防治为重点，构建集预防、医疗、慢病管理、康复为一体的医防协同服务模式。这项改革:

一个是全覆盖健康筛查。三明市成立了健康管理保护组织，由疾控人员、医务人员和街道社区人员组成。它在一个网格中全面探索社区居民的健康状况，建立健康档案，增加疾病的早期发现、诊断、治疗和规范化管理。

二是全民健康控制。大力推广疫苗接种，引导群众在流感流行季节前接种流感疫苗，推广疫苗处方和医嘱。全面升级免疫规划信息系统，积极推进疫苗全程可追溯系统建设。

第三，全程健康干预。组建健康科普讲师群，采取“你命令我发言”的模式。各单位根据这一群体的特点和健康需求，选择健康教育教学专家和教学内容，提高居民健康素养水平。公共卫生人员参与“家庭医生团队”，主动介入社区重点人群，“面对面”“点对点”开展相关疾病的健康教育。

(3)打破疾控和临床信息壁垒。

将公共卫生信息系统全面纳入卫生信息平台和居民电子健康档案建设，推进临床诊疗和公共卫生数据平台整合应用。

第一，医疗和预防数据共享。以人口信息、电子健康档案、电子病历三个数据库为支撑，开发基于HIS系统的传染病报告管理子系统，在HIS系统的电子病历中增加公共卫生疾病检测模块，提高信息利用率和各类疾病的预警监测能力，特别是公共卫生事件的预警能力。

二是慢性病数据互联互通。疾控机构通过基本公共卫生体系，导出基层医疗机构高血压、糖尿病患者管理数据，采集医院诊疗系统数据，掌握心脑血管疾病、恶性肿瘤患者基础数据，每月对医疗机构进行分析、评估和反馈，为医防结合开展慢性病管理提供数据支撑。

第三，疫情监测的数据交换。市疾控中心每月编制省市疫情简报，通过市医防一体化办公室发送到医疗机构，以便对下月重点传染病防控风险做出预警，采取有效防控措施，降低传播风险。

关于加强陕西省疾病控制体系建设的思考

2020年6月2日，习近平总书记在专家学者座谈会上指出，“要建立稳定的公共卫生事业投入机制，改善疾病预防控制基础条件，完善公共卫生服务项目。要优化完善疾病预防控制机构职能设置，健全以国家、省、市、县四级疾病控制中心和各类专业疾病预防控制机构为骨干、医疗机构为支撑、基层医疗卫生机构为网络底层、防民技融合、防治结合的疾病控制体系，建立上下联动的分工协作机制。”[5]根据“三定”方案，国家疾控中心的职能更加独立。在遇到重大疫情和突发公共卫生事件时，能够更加快速高效地应对，大大减少内部协调的消耗。然而，疾病预防控制系统建设的关键是如何建立全国疾病预防控制系统的网络架构。

就陕西而言，应遵循国家局的逻辑，借鉴三明模式，尽快组建陕西省疾控局，不断加强疾病预防控制体系建设，更好地应对突发公共卫生事件，保障人民生命健康。

(1)建立高效的疾病防控体系。

一是组建大规模省级疾控中心，完善省级疾控中心职能，提升疾控中心行政级别，将疾控中心主任/书记纳入同级卫生健康行政部门领导班子，不断提高疾控中心在重大公共卫生决策中的话语权、影响力和协调性。

二是在疾控中心实行双重管理、属地管理的管理体制，上级疾控中心有权建议下级疾控中心主要负责人的任命和财政投入。

三是建立系统内高效的联动机制。正常业务领导和指导，紧急情况下统一指挥、统一部署、资源共享。

(2)完善疾病预防控制工作机制。

一是建立健全疾病预防控制机构与城乡社区联动、群防群控的工作机制，进一步发挥基层党组织、基层群众性自治组织、群众团体和社会组织在疾病预防控制中的作用。

二是创新医防人员、信息、资源协同工作机制。建立公共卫生医师赴医疗机构进行临床知识进修和参与临床诊疗的制度，建立面向全体医务人员的流行病学、传染病和医院感染控制培训制度，不断优化疾控机构与公立医疗机构之间的人员流动机制。

第三，完善学校、企事业单位疾病防控网络。继续在重点单位和相关行业建立卫生人员管理制度，建立健全各级学校和医院(门诊部、保健科、诊所)，配备专兼职卫生技术人员负责学校卫生工作。

(三)加强疾控人才队伍建设。

一是落实人员编制标准，建立疾病预防控制机构人员编制动态调整机制，按照3年或5年一次的频率及时调整。

二是优化人员组织，提高高级技术人员比例，特别是高级职称人员在区县级组织中的比例。

三是下放职称评审权。对接国家和省级各类人才计划，为保障人民健康和应对疫情做出突出贡献的人才开辟绿色通道，加大各级人才计划公共卫生领域骨干人才培养力度，在高层次人才选拔中单独核定公共卫生人才名额。

在政策允许的情况下，允许疾控机构实验室在不影响自身工作的前提下，向社会提供有偿服务，不断缩小公立卫生机构与公立医院的薪酬差距，从而吸引和留住公共卫生人才。

(4)加强医防一体化和信息化建设。

一是建立医疗机构公共卫生责任清单，构建医疗机构履行公共卫生责任评价指标体系，纳入医院等级评审和年度绩效考核。

二是强化基层医疗机构的疾病预防功能。加强县(区)基层医疗卫生机构公共卫生科建设。以县(区)为单位，建立以辖区居民健康结局指标为导向的医疗社区。

三是统筹省级国家卫生信息平台建设，完善传染病和突发公共卫生事件监测报告网络和系统，支持疾控机构信息化建设，完善农村和社区医疗卫生机构服务设施，提升基层医疗卫生机构传染病筛查诊断能力。

(五)加强综合服务保障能力建设。

一是在省级科研项目立项方面，针对公共卫生领域的突出问题设立科研计划，提升疾控机构的科研能力。

二是加强卫生应急能力建设，因地制宜推进指挥调度体系、防治体系和物资保障体系建设，完善平战结合转换机制。开展实验室建设和检测能力标准项目，以对标表促进疾控机构实验室能力建设。

三是建立健康相关信息共享机制，明确信息共享范围，制定共享信息清单，突破信息孤岛，加强信息交流，提高监测预警能力，建立智能预警多点触发机制。

参考

[1]顾昕，宁靖。走向专业化与去行政化:中国疾病预防控制体系的治理改革[J].学习与探索，2021(1)。

[2]新华社。习近平主持召开中央全面深化改革委员会第十二次会议，强调完善重大疫情防控体制机制，健全国家突发公共卫生事件应急管理体系[N]。《人民日报》2020年2月15日。

[3]迟福林。以人民健康第一的理念推进公共卫生治理体系改革[J]。行政改革，2020(4)。

[4]高福。疾控中心应该是独立的，权威的，独立的[N]。南方都市报，2021-05-27。

[5]习近平。建设强大的公共卫生体系，为维护人民健康提供有力保障[J]。秋实，2020(9)。

作者简介

侯莎莎政治与公共管理学院副教授，主要从事政府绩效管理和公共政策研究。