陕西省政府投资引导基金管理办法

陕西省政府引导基金投后管理存在行政干预过重、种子期和初创期被投企业投后管理亟待加强、早期投资机构投后管理体系不完善、投后管理服务供需不匹配等问题。针对上述问题，应充分发挥引导基金的政策导向作用，积极推进私募基金专业化、市场化发展，着力培育全省私募基金良好发展生态，支持和鼓励私募投资基金行业健康快速发展，为引导社会投资、促进金融业发展、有效服务实体经济发挥积极作用。

“十三五”期间，陕西省通过清理政府投资基金、建立陕西省政府引导基金、制定引导基金管理制度等方式，进一步规范和推进省级政府引导基金的设立、运行和管理，通过实践取得明显成效。

陕西省政府引导基金投后管理现状

陕西省政府关于基金投后管理的指导意见的主要内容是:基金管理公司按照约定进行投后管理，重点关注项目运作、投资权益、风险控制和投资退出。陕西省政府引导资金投后管理遵循的政策依据是《陕西省产业发展基金管理办法》和《陕西省政府引导投资资金管理办法》。

(1)投资后管理政策规定

1.《陕西省政府投资引导基金管理办法》中的投后管理规定

2019年1月4日，陕西省发布《陕西省政府投资引导基金管理办法》。同时废止《陕西省工业发展基金管理办法》。《陕西省政府引导投资基金管理办法》涉及投资后管理，主要对政府引导基金的绩效评价和投资退出作出明确规定。

陕西省政府引导基金绩效评价的政策规定见第32条、第33条和第34条。第三十二条主要规定了政府引导基金绩效评价的方式方法:“基金主管部门应当根据基金投资协议，每年对引导基金和子基金进行绩效评价，并有效运用绩效评价结果。必要时可以委托第三方机构进行绩效评估。”第三十三条主要规定绩效评价结果应当用于给予社会资本出资人利益:“引导基金仅限于投资收益，可以给予社会资本出资人一定的利益。是否盈利及利润率根据子基金行业、绩效评价结果等因素合理确定，具体实施细则由省财政厅制定。”第三十四条对基金管理人的奖惩主要根据绩效评价结果进行规定:“根据绩效评价结果，引导基金暂停对未完成年度投资目标的子基金的投资，对重大投资失误的停止投资甚至更换管理人，对子基金管理人实施信用记录管理。”

陕西省政府引导资金退出的政策规定见第28条和第29条。第二十八条规定了引导基金的退出时机:“引导基金投资子基金，在子基金存续期届满，或者在存续期内达到预期目标时，应当按照协议和章程的约定适时退出。”第二十九条规定了引导基金的退出方式和价格:“引导基金退出时，应当通过拍卖、招标、协议转让等方式进行。符合国有产权管理的有关规定。请申请有资质的资产评估等专业机构进行评估，评估结果可作为确定引导基金投资退出价格的重要参考。”

2.陕西省政府投资引导基金管理办法实施细则中的投后管理规定

2019年8月28日，陕西省财政厅发布《陕西省政府投资引导基金管理办法实施细则》，对政府引导基金投后管理主要涉及的项目运作、投资权益、风险控制、投资退出等进行了规定。

本细则第三章第十三条第九款规定，政府引导资金的投后管理，主要包括项目运营、投资权益、风险控制和投资退出。

《规则》第三章第十六条、第十七条关于项目运作的规定:“子基金应当以市场化方式建立健全投资决策机制，项目投资决策流程一般应当包括项目立项、尽职调查、决策评审等程序……子基金投资外省项目的，子基金管理机构应当向引导基金管理公司备案。”

本细则第四章第二十一条规定了政府引导基金的权益:“子基金在提取或者清算回收资金时，应当及时返还引导基金出资的全部资金以及属于引导基金的收入和利息，回收资金应当用于引导基金自身滚动发展或者按照有关规定按时足额上缴国库。”

《细则》第五章第二十五条和第三十二条对政府引导基金的风险控制作出了相应规定。其中第二十五条规定:“基金管理机构应当遵守国家法律法规和行业规范，建立健全投资决策和风险约束机制，依法合规进行管理和投资运作，防范各类风险。”为防范各类风险，第三十二条列出了子基金投资业务的负面清单。子基金在运作过程中，不得从事以下投资业务:一是除融资性担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务；二是投资于二级市场的股票、期货、房地产、证券投资基金、债务评级在AAA级以下的公司债券或债券发行人评级在AAA级以下的公司债券、信托产品、非保本型理财产品、保险计划等金融衍生品；第三，向任何第三方提供赞助和捐赠(经批准的公益性捐赠除外)；四是吸收或变相吸收存款，或向第三方提供贷款和资金拆借(以股权投资为目的的可转债除外，但不从事实债)；第五，无限连带责任的对外投资；6.发行信托或者集合理财产品募集资金；7.国家法律法规禁止的其他业务。

《规则》第四章第二十一条、第二十二条、第二十四条分别对引导基金投资退出作出了详细规定。第二十一条规定，引导资金退出的方式包括股票回购、转让和清算。第二十二条约定提取价格按照子基金协议或章程计算，但原则上不得低于引导基金实收资本与按照同期银行贷款基准利率计算的利息之和，并约定提前非正常提取的条件。第二十四条引导基金退出时的收益分配规定如下:“引导基金在收回本金和基本收益的基础上，可以在投资收益限额内，给予基金管理机构和社会资本投资者一定的奖励和利润。奖励和利润率根据基金的行业和管理业绩合理确定。”

(2)投后管理的主要做法

陕西省政府引导资金投后管理的主要做法是:

第一，通过合理盈利引导基金投资。对政府支持的重点项目或行业，将财政投资基金的收益以奖代补的形式给予基金管理公司和社会投资者，引导社会资金流向，增加放大倍数，提高引导效果。

二是建立有效的约束机制，防止偏离政策目标。比如可以选择合适的组织模式，按规则参与基金内部治理，进行评价。向子基金投资决策委员会派出成员，参与投资决策，对所投项目行使表决权。子基金参与被投资企业董事会行使投票权和否决权，确保政府引导基金政策目标的有效实现，财政资金不受侵害。

三是定期(一般为季度)召开资金管理会议，及时了解资金运行情况并进行总结，建立会商机制，及时解决问题，促进资金管理健康发展。主要内容包括:基金的设立和投资运作，投资者的退出和收益，基金运作中的困难、问题和建议。

陕西省政府引导基金投后管理存在的问题

陕西省政府引导基金投后管理存在行政干预过重、种子期和初创期被投企业投后管理亟待加强、早期投资机构投后管理体系不完善、投后管理服务供需不匹配等问题。

(一)行政干预较重。

由于政府引导基金的运营管理涉及多个层面的部门和机构，委托代理链条过长，子基金的设立、募集、投资、合作、管理、退出等环节的决策需要层层审批。程序繁杂，决策效率低。很容易错过最佳的市场投资机会和合作机会，甚至导致投资项目延迟落地和投资人退出。此外，由于缺乏尽职免责政策，投资风险的问责机制导致投资恐惧，导致政府引导基金大量沉淀资金现象严重。

(2)种子期和初创期被投资企业的投后管理有待加强。

在激烈的市场竞争中，企业的业务发展会受到市场、政策、技术、管理、法律诉讼等风险因素的影响，增加了项目投资的不确定性和风险。尤其是在种子期和初创期，企业面临着创始人缺乏创业经验、团队成员有限、资金紧张、业务拓展迫切等现实。他们往往重业务发展轻风险控制，在财务核算和风险控制方面投入资源不足，导致经营风险高、内部管理混乱、财务监控困难等一系列问题。因此，种子期和初创期的企业不仅需要资金支持，还需要投后管理。

(三)早期投资机构的投后管理制度不完善

早期投资机构，由于基金经理运作时间短，团队成员少，投后经理配置不足，投后服务难以满足被投企业的相关需求，一定程度上阻碍了初创企业的发展；另一方面，早期投资机构对所投项目退出时机的选择取决于个人判断和市场情况，缺乏对机构管理项目的整体退出规划，无法充分挖掘企业潜力和连接资源，从而影响其风控能力和盈利能力。

(四)投后管理服务的供需不匹配。

投后服务商投资机构作为基金管理人，受到现实中人员配备和投后管理的复杂性限制。导致很多投资完成后，与被投资项目或企业的联系逐渐减少，没有很好地履行投后管理义务。投后服务的需求方，被投资企业的合伙人并不知情，没有建立现代公司治理结构，不能定期召开股东会和董事会，不能按照基金管理人的要求及时披露经营信息，导致投资机构难以及时掌握企业的发展和经营情况，与投后服务需求对接。

关于加强陕西省政府引导资金投资后管理的建议

针对陕西省政府引导基金投后管理中存在的问题，建议陕西省加强陕西省政府引导基金的投后管理，充分发挥引导基金的政策性和引导性作用，积极推进私募股权基金的专业化和市场化发展，努力培育陕西省私募股权基金良好的发展生态。 支持和鼓励私募股权投资基金行业健康快速发展，在引导社会投资、促进金融业发展、有效服务实体经济等方面发挥积极作用。

(一)围绕陕西省重点领域和薄弱环节，完善引导社会资本功能。

积极发挥省政府引导基金的引导作用，筹集资金支持符合陕西省产业发展方向的产业项目。加快设立混合所有制股权投资基金，引导和撬动社会资本支持产业发展，推动产业项目尽快落地，实现“多供快放”。进一步加大政策支持和精准招商，优化招商项目，让优质项目落地，带动重点产业发展。我们会继续引进专业人才，培训现有人员，为后期资本运作储备实力。降低回报投资比例，丰富回报投资方式，引导社会资本投向陕西省重点领域和薄弱环节，提高政府引导资金引导社会资本的动能。

(二)落实基金经理市场机制，加强引导基金风险控制。

借鉴深圳、江苏等地引导基金投后管理经验，大力发展引导基金。各级政府广泛参与，管理模式更加市场化。一方面，陕西省政府应尽量简化常规决策程序，促进基金管理人在引导基金管理方面的市场化机制。另一方面，加强政府引导基金的风险管理，可以强化政府引导基金在子基金投票会议中的观察员席位，按照政策法规和协议控制子基金的合规性、事前审查和事后控制，确保政府引导基金按照其管理要求控制和关闭环节，确保政府引导基金的规范运作。

(三)根据基金的绩效评价结果，实施盈利、提前或强制退出。

在子基金偏离目标投资领域、基金业绩达不到预期、投资进度缓慢、资金长期闲置、难以筹集社会资本的情况下，政府可以引导基金提前退出。根据私募基金的运作模式和行业特点，建议我省进一步完善政府引导基金的运作机制和考核政策。具有一定特殊性和政策性的基金，如引导基金参与的创业投资基金，可以为引导基金留出一定的“容忍度空”；对于战略性新兴产业、科技成果转化等行业的私募基金，引导基金的投资部分可以让出部分利润给其他投资者。

(四)加强与私募股权基金合作，支持科技企业和中小企业发展。

政府应适当加强与民间私募基金和民间资本的合作，既能提高投资决策效率，又能有效控制风险。政府应更加重视私募股权基金，鼓励私募股权基金支持科技型企业的发展壮大。通过引导资金流向私募股权基金，再通过私募股权基金流向科技企业和中小企业，政府可以投资更多的项目，为科技创新企业的发展提供稳定的资金来源。吸纳更多社会资本，鼓励和引导其价值投资和实体投资，形成完善的资本体系，支持科技企业和中小企业发展。

作者简介

郭陕西省社会科学院金融研究所副研究员。他的研究方向是私募股权投资和政府引导基金。