三江源国家公园是我国第一个国家公园

陈晓薇

三江源国家公园是中国第一个国家公园体制试点单位。五年试点期间，在保护修复生态、保护管理体制机制、人与自然和谐发展模式等方面进行了诸多创新探索。即将挂牌的三江源国家公园将成为青藏高原生态保护和修复的示范区，三江源共建共享、人与自然和谐相处的先行区，青藏高原自然保护和生态文化传承的展示区。

开车在三江源国家公园，随处可见鼠兔，有时会很快从洞里伸出来，然后消失。一只胖乎乎的土拨鼠跳过公路并不稀奇，有时它会一动不动地站在路边的马尼石堆上，陷入沉思。路两边的草地上，偶尔能看到远处的藏野驴在吃草。

三江源国家公园更多的野生动物活动被红外摄像监控视频记录了下来:豹子摇摇摆摆地穿过山间小道；昔日罕见的雪豹，一大两小，在雪线的山坡上战斗嬉戏；一群白唇鹿躺在开满鲜花的草地上；当强壮的狼走过悬崖峭壁时，还不忘留下气味标记自己的领地……青藏高原上的珍稀野生动物越来越频繁地出现在镜头前，从一个侧面说明三江源国家公园的生态修复正在明显改善。

经过近5年的试点，三江源国家公园体制试点区生态保护修复效果日益显现，环境质量不断改善，生态功能不断强化，平均涵养水源增长6%以上，草地覆盖率增长11%以上，产草量增长30%以上。

根据三江源国家公园总体规划，三江源国家公园将于今年正式挂牌。

世界屋脊上的国家公园

在旅游景点，人们经常可以看到“国家地质公园”、“国家森林公园”、“国家湿地公园”等名称，那么三江源国家公园和它有什么区别呢？

“以保护国家代表性自然生态系统、实现自然资源的科学保护和合理利用为主要目的的特定陆地或海域，是我国自然生态系统最重要的组成部分，具有最独特的自然景观、自然遗产的精华和最丰富的生物多样性。保护范围大、生态过程完整、具有全球价值、国家象征、国家认同度高。”这是三江源国家公园解说手册中对国家公园的定义。

“国家公园”由英文“National Park”翻译而来，起源于美国。据说是由美国艺术家乔治·凯瑟琳(Geoge catherine)首先提出的。1832年，乔治·凯瑟琳在旅行中意识到，西部开发可能会破坏原有的美洲印第安人文明，一大片未被人类工程干扰或破坏的原始荒野，以及荒野中的野生动植物。他忧心忡忡，认为“只要政府通过一些保护政策设立国家公园”，就可以得到保护。

1872年，美国国会通过了《黄石法案》，标志着国家公园从概念想象、探索和开发开始了实质性的建设。之后被世界各国借鉴，成为现代自然保护区发展的重要形式。有资料显示，目前全世界已有100多个国家先后建立了多达1200个国家公园。

2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，正式提出“建立国家公园制度”，旨在保护国家重要自然生态系统的真实性和完整性，形成自然生态系统保护新体制新模式，推进生态环境治理体系和治理能力现代化，保障国家生态安全，实现人与自然和谐共处。

2015年11月，青海省委、省政府将《三江源国家公园体制试点方案》(以下简称《试点方案》)上报中央，显示了对保护生态环境的历史担当和责任担当。12月9日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组会议，审议通过试点方案。

2016年3月5日，中央办公厅、国务院办公厅正式印发试点方案，三江源成为党中央、国务院批准的全国首个国家公园体制试点。党的十九大提出:“建立国土空之间的开发与保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护区制度”，这标志着我国自然保护区制度将从以前以自然保护区为主体向以国家公园为主体转变， 并将建立更加和谐的人与自然关系，更加健全的保护管理体制和机制，促进全民更广泛的参与和共享，从而使国家公园

2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护区制度的指导意见》，提出“自然保护区是生态建设的核心载体，是中华民族的宝贵财富，是美丽中国的重要标志，在维护国家生态安全中发挥着首要作用”。明确“自然保护区是指各级政府依法划定或者确认的，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆地或者海域。建立自然保护区的目的是保护自然生态，涵养自然资源，保护生物多样性和地质景观多样性，维持自然生态系统的健康和稳定，提高生态系统服务功能。服务社会，为人民提供优秀产品，为全社会提供科研、教育、体验、娱乐等公共服务；保持人与自然的和谐共处和可持续发展”。目前，云南的东北虎豹、大熊猫、祁连山、普达措等十个国家公园正在国家公园试点。

三江源国家公园位于中国西部的青海省，地处世界屋脊青藏高原腹地，平均海拔3500-4800米，面积12.31万平方公里，是目前试点项目中最大的。

三江源拥有世界高海拔地区特有的大型湿地生态系统，被誉为“中国水塔”。三江源是长江、黄河和澜沧江的共同源头。长江和黄河是中华民族的母亲河，孕育了灿烂的中华文明；澜沧江是一条重要的国际河流，一江连六国，是国家与民族友谊的纽带。三江的水覆盖了中国66%的面积(包括南水北调覆盖的面积)，每年向中下游供水600多亿立方米，养育了6亿多人口。保护三江源对中华民族的发展至关重要。

同时，三江源地区也是世界高海拔生物多样性最集中的地区。它是亚洲、北半球乃至全球气候变化的敏感区和启动区，是中国乃至全球生态安全屏障极其重要的组成部分。三江源的“安全”不仅关系到青海省和中国的建设发展，也关系到世界的生态安全。

三江源国家公园规划范围以三大河源区典型代表区域为基础，整合原可可西里国家级自然保护区和三江源国家级自然保护区，形成“一园三区”格局。国家级自然保护区、国际重要湿地、国家级重要湿地、国家级水产种质资源保护区、水利风景区、世界自然遗产地等六大类15个保护区。三江源国家公园涉及青海省黄河、长江、澜沧江流域的玛多、杂多、治多、曲麻莱4县12镇。

根据生态区划，三江源国家公园分为核心保护区、生态保护修复区和传统利用区三个区域。

核心保护区。总面积90570.25平方公里，占三江源国家公园面积的73.55%，以三江源国家级自然保护区的核心区和缓冲区为基线，包括:扎陵湖-鄂陵湖、星星海、索家河-曲马河、果宗木云、安塞，可可西里国家级自然保护区的全部核心区，占99%以上

生态保护和恢复区。总面积5923.99平方公里，占三江源国家公园面积的4.81%，其中:三江源国家级自然保护区扎陵湖-鄂陵湖、星星海、索甲-曲马河、果宗木茶、安塞五个保护区的实验区5527.28平方公里，非自然保护区396.71平方公里。

传统利用区。总面积26647.16平方公里，占三江源国家公园面积的21.46%。是国家公园核心保护区和生态修复区以外的区域。包括:三江源国家级自然保护区扎陵湖-鄂陵湖、星星海、索家河-曲马河、果宗穆棱、安塞，可可西里国家级自然保护区缓冲区208896平方公里，实验区21761.59平方公里，非自然保护区2796.61平方公里。

这三个区进一步细分为一级和二级职能部门。

一级功能区的管控目标是:严格保护核心保护区，重点保护雪山、冰川源头的河流、湖泊、湿地、草地草甸和森林灌丛，努力提高水源涵养、生物多样性和水土保持的服务功能。保持大规模原始生态系统的真实性，限制人类活动。生态涵养和修复区主要以急需修复的退化和沙化草地为重点，加强自然恢复并实施禁牧等必要的人工干预措施，适度开展科学利用休牧和恢复后的轮牧，保持高寒生态系统的持续健康稳定，全面提升水源涵养功能。传统利用区生态条件总体稳定，是当地牧民传统的生活生产空间，是核心保护区外承接人口、产业转移和缓冲的区域。在乡镇政府所在地生活区和社区村现有建设用地以及铁路、国省干线公路划定建设用地限线，严格控制；其他地区严格执行草畜平衡政策，适度发展有机畜牧业，草原载畜压力进一步减轻，牧民加快转业，人类活动逐步减少。

次要功能区是严格控制的区域。特别保护区、特殊生境和自然保护区基本保持原貌，除土著居民和经批准的科学研究和试验工作外，禁止其他人类活动。

三江源国家公园体系试点工作是将三江源国家公园建设成为青藏高原生态保护与修复示范区、三江源共建共享和人与自然和谐相处的先行区、青藏高原自然保护与生态文化传承展示区。通过艰苦实践、开拓创新，将三江源国家公园打造成中国生态文明建设的名片、国家重要生态安全屏障的保护典范、子孙后代的净土。同时，《试点方案》提出了突出并有效保护和修复生态、探索人与自然和谐发展模式、创新生态保护管理体制机制、建立财政保障长效机制、有序扩大社会参与等五项主要试点任务。

大部制引领制度创新。

青海省充分发挥“先行先试”政策优势，先后实施了一系列原创性改革，逐步形成了三江源国家公园的规划体系、政策体系、制度体系、标准体系、生态保护体系、机构运行体系、人力资源体系、多元化投资体系、科技支撑体系、监测评估体系、项目建设体系、宣传教育体系、公众参与体系、合作交流体系等社区共建体系，改变了“九龙治水”的局面。解决了执法监管“碎片化”问题，理顺了自然资源权属与事权关系，取得了实实在在的明显成效和突破性进展，初步走出了一条具有三江并流、青海特色的国家公园体制创新之路。

构建大部门管理体制，优化重组各类保护区。

组建新的三江源国家公园管理局(省政府派出机构)，负责三江源国家公园体制“双试点”工作和完善国家自然资源资产管理体制，行使相应的管理职责。

长江(可可西里)、黄河、澜沧江管委会受三江源国家公园管理局和下属州政府双重领导。

三园涉及的四县大部制改革和县政府部门精简，形成了园区管委会与县政府合理分工、有序协作的良好格局，从根本上解决了政府部门多、职能交叉、职责分割的管理体制弊端。

元(可可西里)长江公园管委会党委书记、主任由玉树州委州政府负责人兼任。

黄河公园管委会设在玛多县，县委书记、县长分别担任公园管委会党组书记、主任，公园管委会专职副书记、副主任担任县党政正职。管委会下设综合(党群)部、计划财务部、生态环境和自然资源管理局、资源环境执法局和生态保护站。园区内3个乡(镇)政府增设保护管理站标牌，增加相关保护管理功能。

澜沧江公园管理委员会设在杂多县。原杂多县政府三江源办、国土、环保、林业、水利等部门及48个部门工作人员整体划转，组建澜沧江公园管理委员会，内设生态环境与自然资源管理局、资源环境执法局(资源环境执法大队、森林公安局)、综合科、规划财务部、生态保护站等5个内设机构。整合森林公安、国土、环保、水利、林业、草原等职能，由园区生态环境和自然资源管理局、资源环境执法局统一行使。整合林业站、草原工作站、水土保持站等涉及自然资源和生态保护的单位职能，设立公园生态保护站，同步设立5个乡镇生态保护站，增加国家公园管理职责，实行土地空用途管制权责统一行使。

通过体制改革，形成了以管理局为龙头，管委会为支撑，保护站为基点，辐射到村的全新管理体系。“九龙治水”、“执法监管碎片化”问题基本解决，实现了“一个部门管一件事”的制度试点目标。

五年来，三江源国家公园完成了31项制度试点任务，在创新体制机制、完善政策制度体系、保护生态环境、保障改善民生等重要领域和关键环节取得了重要成果。确立了9个国家公园建设理念，初步形成了15项管理制度，积累了建设国家公园的宝贵经验。

法律法规为制度奠定基础。

国家公园体制试点的时候，相关立法还是空白条。《三江源国家公园条例(试行)》的颁布实施，标志着三江源国家公园法制化迈出了新的步伐。

2016年10月，青海省政府法制办、三江源国家公园管理局组成了《三江源国家公园条例(试行)》起草组，主要由各方面专家组成。历时4个多月，经过省内外广泛调研、讨论、起草，多轮、多层次、多形式征求意见，反复修改完善，上报国家公园体制试点领导小组和国家13个部委征求意见。经以不同方式请示中央深改办、中央财经办、全国人大法工委、环境保护委员会、国务院法制办同意后，于2017年2月20日提交青海省人民政府第74次常务会议审议通过。

2017年3月29日，青海省第十二届人民代表大会常务委员会第三十三次会议听取了关于《三江源国家公园条例(试行)》草案的说明，省人大环境资源保护委员会提出了对《三江源国家公园条例(试行)》草案的审议意见。

2017年6月2日，经青海省第十二届人民代表大会常务委员会第三十四次会议表决通过，由青海省人大常委会第47号公告正式公布。《三江源国家公园条例(试行)》将于2017年8月1日起施行。这标志着三江源国家公园法制化建设迈出了新的步伐，不仅为我国国家公园立法工作做出了示范，也为今后国家公园立法探索了一条道路，积累了实践经验。

出台了一系列地方性行政法规，奠定了三江源国家公园的制度体系。

2016年4月11日，青海省委办公厅、省政府办公厅印发《关于开展三江源国家公园体制试点的部署意见》，从八个方面明确了国家公园体制试点的主要任务。

2016年9月14日，三江源国家公园体制试点领导小组第四次会议审议通过了《三江源国家公园科学研究和科普活动管理办法(试行)》、《三江源国家公园生态管理者公益性岗位管理办法(试行)》、《三江源国家公园特许经营项目管理办法(试行)》、《三江源国家公园投资管理办法(试行)》、《三江源国家公园社会捐赠管理办法(试行)》、《三江源国家公园志愿服务。《管理办法(试行)》、《三江源国家公园游客管理办法(试行)》、《三江源国家公园国际合作与交流管理办法(试行)》等8个规范性文件于2016年10月29日由青海省委办公厅、省政府办公厅正式印发。

2018年，随着三江源国家公园体制试点工作的深入，两项制度相继出台。5月11日，经青海省委、省政府批准，省委办公厅、省政府办公厅正式印发《三江源国家公园功能区划控制办法(试行)》。5月24日，经青海省委、省政府批准，省委办公厅、省政府办公厅正式印发《国家公园体制试点积极探索创新农牧民生产经营方式实施方案》。

截至2018年底，共发布实施12部管理法律(实施方案)，正在加紧修订环境教育管理办法。制度体系基本建成，为依法建园提供了根本保障，在全国国家公园体系建设中发挥了示范作用。

标准化体系建设是三江源国家公园规范化、制度化管理改革创新的重要举措。经过一年多的努力，研究制定了《三江源国家公园管理规范与技术标准指南》和《引用标准汇编》(第一、二、三卷)。经三江源国家公园体制试点领导小组专题会议审议，于2017年12月27日正式印发实施。

《三江源国家公园标准体系指南》、《三江源国家公园形象标识》、《三江源国家公园术语》等青海省地方标准已经发布。

2018年8月16日，由32家单位47名专家组成的“三江源国家公园标准化技术委员会”成立。三江源国家公园管理局成为全省第五个成立标准化技术委员会的单位。

根据《三江源国家公园标准化技术委员会章程》和《三江源国家公园标准化技术委员会秘书处工作规则》，研究部署标准制定和标准化体系建设方案，为三江源改革创新、建设发展、科学研究、保护管理、教育服务、技术推广等国家公园标准的建立奠定了坚实基础，推动标准化体系建设步入标准化、常态化发展轨道。

牧民转岗当生态管理员。

8月8日星期六，一大早，我们从杂多驱车前往曲麻莱。路边草地上不时有不少人捡拾垃圾，路边临时堆放着塑料瓶、塑料袋等生活垃圾。这一天是三江源生态保护工作人员的集中巡逻日。

管护员除了监督管护区内的草原基础设施，举报盗猎行为，监测草原火灾灾情外，“分拣垃圾”也是他们的日常工作。在杂多到玉树的路边，远远的就能看到一个非移动帐篷——看起来和当地人用的花帐篷一样，但是是水泥做的。这是存放垃圾的中转站，中转站的垃圾会运到杂多县统一回收。

三江源国家公园在园区全面实行“一户一岗”。《三江源国家公园公报(2018)》数据显示，持证生态管理者17211人，每名管理者年收入2.16万元。他们不仅配备了汽车或摩托车等交通工具进行检查，还配发了制服——制服的胸前有三江源国家公园的标志。有关部门还给他们买了意外险。这一措施在帮助牧民脱贫和巩固减贫成果方面发挥了作用。

制定《三江源国家公园体制试点项目生态公益性岗位机制实施方案》、《三江源国家公园生态管理者公益性岗位管理办法(试行)》和《三江源国家公园生态管理者绩效考核实施细则(试行)》，加强“一户一岗”政策实施前、实施中、实施后的生态管理公益性岗位管理。

通过设立生态管护公益性岗位，广大牧民参与生态保护的积极性明显提高，聘用的生态管护员约占园区牧民总数的27.3%。而且“一人当生态管理员，全家当生态管理员”的新风尚正在兴起，生态保护效果突出。

黄河公园设立了3个乡镇管理站、19个村级管理队、123个管理队，形成了“点对线、网对面”的管理体系。3042名生态管护人员持证上岗，从草原使用者转变为生态管护人员。培训了13，400名公园管理人员。

澜沧江公园现有19个管护大队、64个管护分队，实行每日定点巡逻、每15天集中巡逻制度。落实生态管护公益性岗位7752个。规划了2000平方公里的生态监测线，开展了以有蹄类为主的生物多样性和样线监测。

为了加强园区内外的生态保护，曲麻莱管理处生态环境和自然资源管理局在园区内外设立了乡镇级管理站、村级管理队和若干管理队开展管护工作，以进一步将生态管护的触角延伸到社区、群体和家庭，消除生态保护的“盲点”和“死角”。

“5”是指县有监督员、乡有指导员、村有队长、社区有队长、组有队长的“五有”生态管护队伍建设。

“4”是指为了充分发挥不同群体的作用，在每个村组设立了党员生态管护组、民兵生态管护组、妇女生态管护组、辛尼生态管护组四个小组。

“3”是指在全县生态保护巡逻中使用车队、摩托车手和骑手。

“2”即每个村设立两个“党员生态中心户”。

“1”是指成立自然摄影队，对外宣传生态保护的效果，宣传县内独特的生态文化资源。

“两个塑料瓶换一支铅笔，一磅废纸换一支中性笔……”安塞乡为了让娃娃们从小树立保护三江源的观念，特意推出了“垃圾换文具”的活动。老师根据孩子垃圾收集量、垃圾分类准确率、环保知识等情况，记录政府付费情况，每季度集中评比“小环保卫士”，颁发奖牌。在学校的“垃圾交换点”，每个孩子都可以用塑料瓶、旧书等垃圾换取铅笔、笔记本等文具。“以前孩子们随手扔垃圾，但通过环保进课堂、“垃圾换文具”等形式，孩子们的环保意识提高了，垃圾也减少了，更有效地促进了社会环保氛围。”

三江源国家公园覆盖12个镇53个行政村，园区内有19109户72074人，基本形成了“大散小聚”的聚落格局。过去，牧民以放牧为主。在以草定畜的前提和背景下，转岗、转岗、转产将是牧民未来发展的大趋势。特许经营和生态村建设为牧民提供了转行转产的机会。

启动黄河源公园生态体验特许经营项目前期工作，编制审核《黄河源公园特许经营实施方案》、《三江源国家公园兔爨、藏狐毛绒公仔特许商品经营方案》。

基本完成玛多县察泽村、杂多县年都村、治多县马赛村、曲麻莱县红旗村、索南大街保护站“4+1”生态保护示范村站项目建设，走出了一条生态保护、生产发展、生活富裕、村容文明、村容整洁、管理民主的社区建设新路。

通过发展生态畜牧业合作社，大胆尝试逐步将草原承包经营改为特许经营。鼓励和支持牧民从事公园生态体验、环境教育服务等。，使他们在参与生态保护和公园管理中获得稳定、长期的收益，促进增收致富。

农牧民专业培训。开设“三江源生态班”，招收三江源地区农牧民子女42名，在西宁市第一职业学校开展三年中等职业教育；对园区内外9040人进行了民族手工艺加工、民间艺术技艺、农业技术、机械驾驶、汽摩维修、烹饪、农家乐、泥塑等技能培训。，提高了农牧民的综合素质。

人们与野生动物和谐相处。

三江源国家公园有这样一群特殊的“主人”——野生保护动物，有120多种，大部分是青藏高原特有的，数量庞大。

亲自带路，为我们当了一段时间司机的执法队队长马，因为工作需要，临时调到澜沧江公园安塞乡生态保护站。他说:现在野生动物多，夏天牧民去放牧。冬天定居点的房子门窗都要开着，所以就算进了棕熊，最多也就是随便走走就走了。如果门锁上了，熊就出不去了，它的脾气会把家具弄坏的。防盗门不是熊的对手。

马张羽也给我们讲了拯救雪豹的故事。

巡山时，发现了一只老年雪豹，嘴里叼着一只小牛犊，倒被小牛犊拖着走。雪豹被马玉章救的时候，几乎完全没什么力气了。马玉章用被子裹雪豹的时候，它只是虚弱的叫了几声，不知是感激还是想反抗。后来，这只患有白内障的雪豹，被送到西宁，做了手术，用马玉章的话说是“现在养的胖胖的，住在别墅里养老”。