国务院原副秘书长揭秘“高层如何决策”

在大多数学者有明确意见的时候，决策层往往会认真听取和对待。此外，有些案例比较罕见，也比较专业，当相关部门对情况和具体措施的后果感到不确定时，学者的专业建议就会发挥重要作用。

在重大政策的产生和复杂事务的处理上，中国最高领导层是如何决策的？高层会起到什么作用？学术智库如何影响政策形成？在中南海工作了14年、曾为前副总理刘延东服务的国务院副秘书长江小涓，详细披露了政策背后中南海的决策过程，为外界了解一个立体的中国提供了近距离视角。

有些事情需要最高层来决定。

现实中，没有多少重要的决策是各方完全一致的，很多问题光讲理论和想法是说服不了的。所以在充分听取各方面意见后，应该由高层决定。以环保措施为例。虽然恶劣的环境事件不断发生，舆论反映了各方面的意见，迫切需要加快治理，但真正要采取行动时，却有很多担忧和疑虑，比如影响经济增长和增加投资。这些论点都有各自的理由和立场，学者的观点不同，前提和结论也不同。

一方的观点是，严格的环保措施既没有经济效益，也没有社会公平。影响经济效益和社会公平的逻辑很容易理解:富人注重生活质量，穷人需要增加收入。所以环保偏向富人的诉求；另一方面，环境保护是公平有效的。富人有保护自己的手段，比如喝瓶装水、吃绿色食品甚至搬家，而穷人只能承担污染的后果。最终不是争议各方的共识，而是最高层解决严重环境污染问题的决心，做出了“清澈的水和葱郁的山是无价的资产”的判断。之后，严格的环保措施才能出台并有效实施。

试点是推进改革的有效途径

在中国40年的改革开放进程中，试点发挥了重要作用。除了“尊重地方和基层单位的经验、智慧和首创精神”的基本思想之外，重视试点项目还有四个原因:

第一，新制度或政策的实施效果还不确定，需要进行小范围的测算，观察实际效果，完善改革方案。大部分飞行员都属于这一类；第二，说明这个事情只是在小范围内试行，有进有退的空间，很容易和不同意的人达成妥协；第三，允许地方政府因地制宜推进改革。各地情况差异很大，工作基础也不一样。有些政策可能不适合所有地方，或者不能同时启动，所以会以试点的方式分批、分阶段推进，比如高考改革；第四，少数试点项目是具体部门的“缓兵之计”。在改革呼声高涨，上下压力大的时候，先启动“试点”缓解压力，再根据情况决定后续政策。综上所述，试点可以积累经验，检验成果，突破障碍，缓冲压力，是推进改革的有效途径。

学术界的意见有很强的推动作用。

在大多数学者有明确意见的时候，决策层往往会认真听取和对待。1999年党的十五届四中全会起草国企改革文件时，研究机构和学者写给起草组的研究报告、意见和建议就有上百条。大多数人认为国有经济改革必须取得实质性进展，不应与一般行业的其他类型企业竞争。这个“意见包”对改革决策产生了重要影响。另外，有些案件比较罕见，专业性强，相关部门对情况和具体处置措施的后果感到不确定。这时候学者的专业建议就会发挥重要作用。

还有一种情况，学者提出一些重要建议时，看问题透彻，想法和理由都是正确的。但决策者也希望看到对执行中可能出现问题的分析和执行成本的评估，把握措施的轻重缓急。比如现在有学者批评，2008年国际金融危机爆发后，政府努力救助企业，使市场无法起到淘汰过剩产能和落后企业的作用，造成问题的积累。其实当时很多政府都有类似的行为。国家之间有合作，但更多的是游戏。既有“以邻为壑”，也有“为自己筑坝”。为了防止国内产业受到影响，投入了巨额资金，导致全球货币宽松。当企业和银行之间存在庞大的债务链时，政府势必会担心多米诺骨牌式的问题，“看不见的手”和“看得见的手”一起挥动是必然的。当时和后来的学者提出了很多建议，但是能够避免最坏情况的完整的、可操作的方案并不多。当然，专家透彻的讲解可以产生重要甚至决定性的影响，这方面的例子很多。

确定政府干预是否合理并不容易。

市场经济和对外开放是中国40多年繁荣的源泉。中国经济社会持续高速发展，快了就容易变得不稳定，需要调控。尤其是在GDP竞争的压力下，地方政府不仅对企业有不当干预，而且有权力和能力赋能企业，可以帮助企业进入市场，提升企业竞争力。即使是阿里巴巴、腾讯和百度这样的巨头公司，在成长初期也获得了地方政府的大量支持。在过去的几十年里，情况发生了迅速的变化。后来人们指责的“坏”政策，往往是实施了太久的“好”政策。因此，原则上，政府干预应该是合理的。但在处理每一个具体问题时，有时界限并不清晰。

(江小涓的学术自传)