牢牢守住国家粮食安全的生命线

近日，国务院办公厅印发《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》(以下简称《意见》)。日前，农业农村部有关负责人就《意见》出台的背景、相关要求以及如何贯彻落实等问题接受了记者专访。

问:《意见》的背景和意义是什么？

答:习近平总书记强调，解决好吃饭问题始终是治国理政的重中之重。近年来，我国农业结构不断优化，区域布局更加合理，粮食连年丰收，连续6年保持在1.3万亿斤以上，为稳定经济社会发展大局提供了坚实支撑。与此同时，一些地区还呈现出耕地“非粮化”的趋势。一些地方把农业结构调整简单理解为减少粮食产量，一些经营主体在永久性基本农田上违规种树挖塘，一些工商资本大规模将耕地流转为非粮食作物。这些问题如果任其发展，将会影响国家粮食安全。随着中国人口增加、消费结构升级和资源环境承载力趋紧，粮食生产和需求将保持紧平衡。今年新冠肺炎的突然爆发冲击了粮食等大宗农产品的贸易链和供应链，增加了国际农产品市场供应的不确定性。必须坚持把保障国家粮食安全作为“三农”工作的首要任务，稳定国内粮食生产应对国际形势变化带来的不确定性，优先保障有限的耕地资源用于粮食生产，采取有效措施防止耕地“非粮化”，着力稳定政策、面积和产量，牢牢守住国家粮食安全的生命线。

党中央、国务院对此高度重视。习近平总书记多次作出重要指示，李克强总理提出明确要求。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，农业农村部会同国家发展改革委、财政部、自然资源部、司法部、国家粮食和物资储备局、国家林业和草原局研究起草了意见稿，由国务院办公厅印发。《意见》强调，各地各部门要充分认识防止耕地“非粮化”、稳定粮食生产的重要性和紧迫性，把保障国家粮食安全作为“三农”工作的首要任务，科学合理利用耕地资源，共同担负起保障国家粮食安全的责任；要坚持问题导向，明确耕地利用优先顺序，加强粮食生产功能区监管，稳定非主产区粮食种植面积，引导工商资本有序下乡，禁止非法占用永久基本农田种树挖塘；要坚持激励和约束相结合，严格落实粮食安全省长责任制，完善粮食生产扶持政策，加强耕地和粮食生产监测，确保各项任务落实到位。

问:意见对如何科学合理利用耕地资源提出了哪些要求？

答:耕地是粮食生产的基础。我国耕地总量少，质量普遍不高，后备资源不足。面对农业生产需求的多样化，必须处理好发展粮食生产和发挥比较效益的关系。不能简单地以经济效益来决定耕地的用途。必须集中力量保最基本、最重要的，把有限的耕地资源优先用于粮食生产，确保粮食基本自给和口粮绝对安全。对此，《意见》提出要科学合理利用耕地资源，明确耕地利用优先顺序。首先，永久基本农田应主要用于发展粮食生产，特别是保证水稻、小麦和玉米的种植面积。其次，一般耕地应主要用于粮、棉、油、糖、蔬菜等农产品和饲草料生产。三是在优先发展粮食和食用农产品生产的基础上，适度用于非食用农产品生产。对市场明显过剩的非食用农产品进行引导，防止无序发展。

问:《关于加强粮食生产功能区监管建设的意见》是出于什么考虑？

答:粮食生产功能区是指永久基本农田中水土资源良好、基础设施完善、相对集中连片的地块。是保证粮食生产能力的核心区域，是稳定口粮种植面积的重要基础。根据国务院办公厅《关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》要求，目前各地已划定9亿亩粮食生产功能区，上述数字已基本入库，并精准落实到地块。据测算，粮食生产功能区建成后，可保障中国95%的口粮和90%以上的粮食需求。按照《意见》要求，从两个方面入手，充分发挥粮食生产功能区在保障国家粮食安全中的作用。一方面，加强监管，防止食品生产功能区削弱食品生产。将粮食生产功能区划入地块，引导目标作物种植，保障粮食种植面积。组织开展粮食生产功能区划定“回头看”，对粮食种植面积大但划定面积小的地区进行补划，对耕地性质发生变化、不符合划定标准的地区及时淘汰补划。引导一年两熟以上的粮食生产功能区至少生产一季粮食，种植非粮作物的要能在种植一季后恢复粮食生产。不得擅自调整粮食生产功能区，不得违反规定在粮食生产功能区建设种植养殖设施，不得违反规定将粮食生产功能区纳入退耕还林还草范围，不得在粮食生产功能区超标准建设农田林网。另一方面，加大政策扶持力度，稳定粮食种植面积。研究制定加强粮食生产功能区建设的意见，建立精准扶持政策体系，推动相关农业资金向粮食生产功能区倾斜，优先支持粮食生产功能区目标作物种植。把粮食生产功能区作为高标准农田建设的重点，加快建设“一季一公斤、两季一吨”的高标准粮田，增强粮食综合生产能力。

问:《意见》在调动农民种粮积极性方面有哪些考虑？

答:近年来，我国粮食生产成本刚性上升，种粮效益持续下降。农民种粮积极性受到影响。按照《意见》部署，坚持多措并举，提高种粮比较效益，保障种粮农民基本收入，让种粮农民有甜头、有希望。强化政策，强化对种粮农民的政策激励，支持家庭农场和农民合作社发展粮食适度规模经营。完善小麦、稻谷最低收购价政策，继续实施稻谷补贴和对玉米、大豆生产者的补贴。提高效率，培育粮食产业化联合体，支持粮食产后烘干加工设施建设，打通粮食生产流通上下游产业链，提高粮食经营效率。降低成本，大力推进以耕代种、统防统治、土地托管等农业生产社会化服务。，积极开展粮食生产薄弱环节机械化技术试验示范，重点解决水稻机械插秧、玉米机械收获等瓶颈问题，加快丘陵地区农田机械化改造，减轻劳动强度，降低粮食生产成本。防范风险，推进三大粮食作物全成本保险和收益保险试点，为粮食生产保驾护航。

问:《意见》将采取哪些措施稳定各地区粮食生产？

答:中国人多地少的基本国情决定了全国必须全力解决14亿人的吃饭问题。所有地区都有责任和义务确保国家粮食安全。但近年来，部分粮食产销平衡区自给率明显下降，主销区自给率持续低位下降，主销区和产销平衡区粮食净调入明显增加。《意见》要求，粮食主产区要努力发挥优势，巩固和提升粮食综合生产能力，继续为全国做出贡献；产销平衡区和主销区要保持应有的自给率，确保粮食种植面积不减少、生产能力不提高、产量不减少，共同维护国家粮食安全。

根据《意见》部署，下一步将采取激励和约束相结合的措施，调动各地区重视农业、抓粮食的积极性。细化要求，粮食产销平衡地区和主销区要根据重要农产品区域布局和分品种生产供应计划要求，制定具体实施方案并组织实施，扭转粮食种植面积下降趋势。产销平衡地区要重点建设一批高产稳产的口粮田，确保粮食基本自给。主销区要划定粮食种植面积底线，稳定和提高粮食自给率。压实责任，各地要切实承担起保障当地粮食安全的主体责任，稳定粮食种植面积，将粮食生产目标任务分解到市县。加强粮食安全省长责任制考核，增加粮食种植面积、产量、高标准农田建设等考核指标权重，细化对粮食主产区、产销平衡区、主销区的考核要求。严格考核，强化成果应用，对成绩突出的省份进行表彰，对执行不力的省份进行通报约谈，并与相关扶持政策和资金相衔接，充分发挥考核的“指挥棒”作用。利益补偿，完善粮食主产区利益补偿机制，落实产粮大县激励政策，优先安排农田建设再投资、债券偿还、贴息等，让产粮大省县种粮不亏损、有动力。

问:《意见》对有序引导工商资本下乡、防止耕地种粮大规模流转提出了哪些要求？

答:近年来，各地积极引导和规范工商资本下乡，对促进农村产业发展、加强农村基础设施建设、增加农民收入发挥了积极作用。但也出现了工商资本违反相关产业发展规划，大规模流转耕地而不种粮的现象。为此，《意见》将采取四项措施加以解决。一是加强引导。加强政策激励和宣传引导，鼓励和引导工商资本发挥比较优势，到农村从事适合企业化经营的领域，如良种繁育、粮食加工流通、粮食生产专业化社会化服务等。，效益高且不与农民争利，支持其与农民建立紧密的利益联结机制，形成利益共同体，参与粮食全产业链发展。二是修改相关法律法规。修订农村土地经营权流转管理办法，规范工商企业租赁耕地等社会资本行为，加强土地经营权流转规范化管理，防止耕地资源浪费和损害农民土地权益，使农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者。三是完善监督体系。督促各地依法建立健全工商资本流转土地资格审查和项目审核制度，为引导农村土地规范有序流转提供必要的制度支撑。第四，坚决制止违法行为。加强对租赁耕地的监测监管，坚决纠正工商资本违反相关产业发展规划的“非粮”行为，立即停止其享受相关扶持政策。

问:将采取哪些措施确保《意见》的落实？

答:为确保《意见》的落实，农业农村部将会同有关部门从四个方面开展工作。一是摸清底数。如果底数不清，政策执行就会出现偏差。指导各地开展本地区耕地和粮食生产动态监测评估，摸清“非粮化”底数，从实际出发，分类稳妥处理，不搞“一刀切”。同时，要采取坚决措施抑制增量问题，确保粮食生产稳定发展。二是加强监测评估。利用卫星遥感等现代信息技术，每半年开展一次全国耕地粮食产量监测评估，建立耕地“非粮化”通报机制。定期监测评估粮食生产功能区目标作物种植情况，实施信息化精细化管理，确保粮食生产功能区粮食种植面积。三是加强监督检查。督促各地按要求制定工作方案，完善相关政策措施，稳妥有序实施。督促检查意见落实情况，及时发现问题，协调推动解决，确保各项任务落实。四是完善法律法规。明确进一步占用永久基本农田发展林果业、挖塘养鱼等行为的处罚。，做到有法可依，防止耕地“非粮化”。