天保工程：4000亿元投入换来2.75亿亩公益林

耿郭彪

森林被称为“地球之肺”，在维持地球生态系统平衡和人类生产生活中发挥着重要作用。天然林是中国森林资源最重要的组成部分。中国的天然林保护工程已经实施了20年，到目前为止，中央政府对天然林保护工程的总投资已经超过4000亿元。作为中国最大的生态保护工程之一，天然林保护工程在保护森林资源、促进森林生长、提高森林质量方面取得了巨大成就。国家林业和草原局天然林保护工程管理办公室巡视员温海忠介绍，截至目前，天然林保护工程已完成公益林建设任务2.75亿亩，培育后备森林资源1220万亩，培育中幼林2.19亿亩。

从工程建设为主导到全面保护的新阶段

1998年，党中央、国务院作出在长江上游、黄河中上游、内蒙古东北部等重点国有林区实施天然林资源保护工程的重大战略决策，标志着我国林业发展开始由木材生产向生态建设转变。天然林保护工程的基本任务是保护天然林，加快退化天然林的恢复，促进林区人民生活的改善。天然林保护工程于1998年作为试点工程启动，第一期建设任务于2000年至2010年完成。正在实施的第二阶段是2011年至2020年。天然林保护工程实施以来，始终坚持加强天然林资源保护，实行“四个目标、四项任务、四项资金、四项责任到省”，严格落实管护责任制，完善管护模式，形成了较为完善的天然林管护体系；坚持保护与培育相结合，通过加强公益林建设、后备森林资源培育和森林抚育，扩大森林面积，提高森林质量；坚持和改善民生，加强林区基础设施建设，增加林区职工收入，完善社会保障体系，促进林区经济社会全面发展。

党的十八大以来，习近平总书记多次对天然林保护工作作出重要指示。2014年初，习近平总书记明确提出要“保护好所有天然林”。对此，国家林草局、财政部、发展改革委等有关部门认真贯彻习近平总书记重要指示精神，坚持保护为主、自然恢复为主的原则，积极采取“停伐、提标、扩区”等有力政策措施，切实加强天然林保护。广大天然林保护干部职工不懈努力，极大地推动了天然林保护向更广范围、更深层次、更高水平发展，实现了天然林全面保护的历史性转折。其特点如下:

首先，全面停止对天然林的商业采伐。在天然林保护工程二期停伐限产的基础上，2014年在大兴安岭林业集团、龙江森工集团进行了试点采伐。2015年发布的中央6号文件明确提出了有序停止重点国有林区天然林商业性采伐的具体步骤。2016年，经国务院批准，全面取消“十三五”期间天然林商业性采伐限额，10.58亿亩国有天然林全部停止采伐，每年减少森林采伐量约900万立方米，彻底扭转了过度采伐

二是逐步提高天然林保护相关政策补贴标准。根据国务院批准的天然林保护工程二期实施方案，有关部门及时调整提高天然林保护政策补助标准，其中国有森林管护补助由2011年至2014年每亩5元提高到2015年6元、2016年8元、2017年10元；天然林保护工程职工社会保险缴费补贴基数也从2008年当地社会平均工资的80%逐步提高到2016年的80%，极大提高了林区职工的社会保障水平。

三是天然林保护政策补贴范围逐步扩大到全国。目前，我国新纳入天然林保护政策补助范围的天然商品林面积已达2亿多亩，其中国有林6000多万亩，集体和个人所有天然林1.4亿多亩，基本实现了地域全覆盖。

四是着力健全完善天然林保护长效机制。党的十九大明确提出“完善天然林保护修复制度”。2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅明确由国家林草局牵头起草制定《天然林保护修复制度方案》。2019年1月23日，习近平总书记主持召开的中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《天然林保护修复制度方案》。方案分阶段明确了到2020年、2035年和本世纪中叶的目标任务，提出了完善天然林管护制度、建立天然林用途管制制度、健全天然林修复制度、落实天然林保护修复监管制度和完善天然林保护修复支持政策、强化天然林保护修复实施保障等天然林保护修复制度的基本内容，是天然林保护事业需要长期遵循的根本政策文件，是开展天然林保护修复工作的总依据。第四，努力完善天然林保护的长效机制。党的十九大明确提出“完善天然林保护和修复制度”。2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅明确，由国家林草局牵头起草制定天然林保护与修复系统规划。2019年1月23日，由习近平总书记主持召开的中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《天然林保护和修复系统方案》。规划分阶段明确了到2020年、2035年和本世纪中叶的目标任务，提出了完善天然林管护制度、建立天然林用途管制制度、完善天然林保护和修复监管制度、完善天然林保护和修复扶持政策、强化天然林保护和修复实施保障等天然林保护和修复制度的基本内容。它是天然林保护需要长期遵循的根本性政策文件，是开展天然林保护和修复工作的总依据。

五是推进天然林保护与扶贫相结合。中国的天然林主要分布在山区、贫困地区、少数民族地区和边境地区。通过设立生态护林员公益性岗位，吸引农村人口和林业职工从事森林管护和工程建设项目生产活动，发展林业特色经济。目前，依托天然林保护工程和天然林保护，各地选调生态护林员37万多人，带动130多万贫困人口增收脱贫，实现了生态保护和扶贫双赢。

天然林保护取得重大成就。

温海忠介绍，以实施天然林保护工程为载体，天然林保护取得了巨大的生态、经济和社会效益，成为改革开放的重大成果之一。据统计，截至目前，中央财政对天然林保护工程的总投资已超过4000亿元。天然林保护工程完成公益林建设2.75亿亩，培育后备森林资源1220万亩，培育中幼林2.19亿亩。

天然林保护工程的实施，促进了中国天然林资源的持续恢复性增长。天然林保护工程一期共砍伐木材2.2亿立方米，增加森林面积1.5亿亩，增加森林蓄积量7.25亿立方米。天然林保护二期工程逐步停止天然林商业性采伐，每年减少木材产量约3400万立方米。中国现有的19.44亿亩天然乔木林得以休养生息，天然林存量从20年前的90.73亿立方米增加到136.71亿立方米，为中国森林资源“双增长”作出了重要贡献。

天然林保护工程的实施，为维护中国的生态安全和生物多样性发挥了基础性作用。天保工程效益监测报告显示，2012-2016年，内蒙古东北部重点国有林区生态效益总值增加6366.5亿元；近10年来，青海三江源地区水资源总量增加了80亿立方米，相当于增加了560个西湖的蓄水量。据河南省花园口水文站监测，2016年黄河含沙量较2000年下降90%。随着天然林保护工程区退化森林植被的逐步恢复和重建，狼、狐、豹等。，消失多年，在许多地方重现，为野生动植物提供了良好的生存环境，为建立以国家公园为主体的自然保护区体系奠定了坚实的基础。

天然林保护工程的实施，有力支持了国有林区改革和林区民生改善。重点国有林区依托天然林保护工程政策和资金，稳步推进政企、政事、企管“四分开”改革，完善森林资源管护机制，着力转变发展方式。从业人员的就业由过去的采伐、运输、加工等岗位，转变为管护、造林、抚育、林下经济、旅游等新的生产岗位。超过65万林业从业人员长期稳定就业，国有林区从业人员年平均工资从2010年的1.5%有所提高。国有林业职工基本养老和基本医疗保险参保率达到95%以上；棚户区改造项目完成中央投资181亿元，惠及林区职工120.5万人，加快了林区城镇化进程，职工生产生活条件得到有效改善。

天然林保护是生态文明建设中一项基础性、全局性、关键性的任务。目前，天然林保护工程二期工程的实施已进入关键时期。

在谈到天保工程的困难和问题时，文海忠说，由于长期过度采伐，我国天然林数量少、质量差、退化严重；天然林保护相关政策补助标准偏低，国有林区职工收入很大程度上依赖天保工程政策补助，林区基础条件较差、经济转型困难较大；还有部分集体和个人所有的天然商品林未纳入停伐政策补助范围。下一步国家林业和草原局将开展天保工程二期评估工作，要按照全面评估、问题导向、第三方评估的原则，全面、客观、真实反映天保工程二期实施和天然林保护政策落实情况，科学评价绩效、认真总结经验教训、提出政策建议，确保中央确定的天然林保护修复分阶段奋斗目标按期实现。在谈到天然林保护工程面临的困难和问题时，温海忠说，由于长期过度采伐，我国天然林数量少、质量差、退化严重；天然林保护相关政策补贴标准低，国有林区职工收入很大程度上依赖天然林保护工程政策补贴。林区基础条件差，经济转型困难。还有一些集体和个人所有的天然商品林没有纳入停伐政策的补贴范围。下一步，国家林业和草原局将开展天然林保护工程二期评价工作，要按照综合评价、问题导向、第三方评价的原则，全面、客观、真实地反映天然林保护工程二期实施和天然林保护政策落实情况，科学评价绩效，认真总结经验教训， 并提出政策建议，确保中央分阶段确定的天然林保护和修复目标能够如期实现。