从战略布局看成渝双城经济圈

白永秀周伯阳

新时代西部大开发战略意在打造西部大开发2.0版，描绘新时代西部地区高质量发展蓝图。成渝双城经济圈和关中平原城市群是西部大开发的两大核心引擎，其协调发展程度直接关系到西部大开发战略的广度和深度。要以跨区域产业园区共建为载体，以跨区域制度为桥梁，以常态化合作交流为推进器，促进两地协同发展。

2020年5月，中共中央、国务院印发《关于推动西部大开发形成新时代新格局的指导意见》，多次明确提到“支持重庆、四川、陕西发挥综合优势，建设内陆开放高地和开放枢纽”， “推进成渝、关中平原城市群协同发展(以下简称两地协同发展)，打造引领西部地区开放发展的核心引擎”，“支持周边地区建立健全协同开放发展机制”。两地协调发展，对于推动西部地区高质量发展，构建西部大开放大保护格局十分重要。基于此，本文立足于新时期西部大开发的战略框架，以跨区域产业园区共建为载体，以跨区域制度衔接为桥梁，以常态化合作交流为推进器，构建两地协同发展的路径。

文献评论

与本文最接近的研究文献是《西三角经济区发展研究》。原重庆市副市长黄在2009年全国政协会议上首次提出了西部三角经济区的概念，这意味着在西部大开发的框架下，将安、重庆、四川三地组合成一个对中国西部发展具有战略意义的三角经济区。从西三角经济区建设的必要性来看，有学者认为是由于外部环境的变化(张琦，2006[1]；张明等，2019[2])。市场环境的变化和经济增长方式的转变给西部大开发带来了新的挑战。另有学者认为源于区域经济发展战略的转变(吴晓荣，2010[3])。区域经济联盟已成为经济发展的主导力量，是经济全球化和区域经济一体化的必然选择。从建设可行性来看，明显的区位优势、丰富的自然资源、良好的产业基础、集中的教育科研资源，使经济区概念的落地成为可能(何立军，2014[4])。从建设难度来看，现有文献普遍认为，地域距离长、合作基础薄弱、地方政府利益相对独立等因素导致的产业同构、重复建设、行政壁垒和市场分割是阻碍经济区建设的主要因素(张焕英、王德信，2011[5]；江2011[6])。从政策建议和具体发展方向来看，一是加强交通基础设施互联互通；第二，实施产业错位发展，在教育科研优势方面，促进区域内的产学研结合；三是加强区域内资源整合，构建要素一体化市场；四是搭建政府管理合作平台，探索制度化合作机制(李林，2009[7]；黄·，2010总体而言，现有文献对西三角经济区的研究为本文奠定了实践基础。但是，与西三角经济区的概念相比，成渝双城经济圈和关中平原城市群的协同发展更具时代意义，面临更好的发展基础。对这一问题的研究有可能做出新的理论和实践贡献。)。

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两地协调发展的必要性和可行性。

(一)两地协调发展的必要性

1.有利于西部地区形成高质量发展格局。

两地协同发展，形成双引擎，带动西部地区经济发展。成渝地区经济规模在西部地区遥遥领先，增速强劲，发展前景广阔，有望成为与粤港澳、长三角、京津冀比肩的中国第四大增长极。Xi安是西北地区的龙头城市(2019年Xi安GDP占西北五省的17%)，关中平原城市群是西北地区的核心支撑(2019年关中平原城市群GDP占西北五省的38%)。西北地区的发展必须依靠它的龙头城市Xi安的指导。通过资源禀赋和基础条件较好的关中平原城市群整体推进，辐射带动西北五省发展。两地协调发展关系到西部地区经济社会的可持续、包容性发展，也是国家安全的重大核心问题。

2.有利于构建西部大开发格局。

“一带一路”倡议的提出和建设，推动了对外开放新格局的形成。近年来，国家的区域顶层设计、城镇化建设规划、对外开放指导意见、区域发展规划，都赋予了渝、成、Xi内陆开放高地、开发开放枢纽、国际门户城市等重要城市定位。与此同时，西部地区仅有的三个国家自由贸易试验区也分别落户于重庆、成都和Xi安。在三市的带动下，成渝双城经济圈和关中平原城市群将不断强化对外开放的经济功能。

3.有利于建立大江大河的共建共保大保护机制。

新时期，西部大开发战略要求深入实施重点生态工程。位于秦巴山区两侧的成渝经济圈和关中平原城市群，分别是长江流域和黄河流域的核心区域。在长江经济带建设和黄河流域高质量发展中，都发挥着重要作用，承担着重要使命。双方在流域经济发展、自然资源开发、生态环境保护、历史文化传承等诸多方面有共同话题，合作前景广阔。

(二)两地协调发展的可行性

1.交通基础设施互联互通是协同发展的前提。

两大城市群基本实现了城市群内快速公交网络全覆盖。截至2019年，两大城市群中心城市已实现十小时高速、十小时铁路、两小时航空空交通带。2017年底，西成高铁开通，两地通勤时间缩短至3小时。目前，渝西高铁、成渝高铁升级改造工程正在加紧建设。建成后，必将进一步加强两地三市的人员往来，增强经济活力。

2.更高的经济发展水平是协调发展的保证。

成渝双城经济圈和关中平原城市群是西部地区经济基础最好、经济实力最强的两个城市群。2018年人均GDP超过西部地区平均水平，城镇化率分别达到57.9%和53.5%。投资方面，两地固定资产投资占比分别达到77.9%和107.6%，经济发展呈现出较强的投资拉动特征。两地非公有制经济产出占比均超过50%，显示出一定的经济发展活力。从产业结构来看，两地二三产业增加值占比达90%以上，产业体系完整，产业集聚程度高。其中，关中平原城市群依托传统优势产业——能源产业，被建设成为重要的装备制造基地、高新技术产业基地和国防科技工业基地。航空空产业、新能源产业、高端装备制造业、新一代信息技术产业快速发展。成渝双城经济圈在电子信息、装备制造、金融产业方面实力雄厚。在产学研方面，两地教育、科技资源集中，科技成果转化能力强。截至2018年，两地共有270多所高等院校和6所“985”工程大学。教学科研人员、RD成果应用和技术服务人员占全国总数的10%以上。研发支出840多亿元，诞生了8万多项有效发明专利。2018年度国家科技进步奖，两地科研单位获奖项目26个，其中15个由高校完成，3个由两地科研单位共同参与。产学研一体化和区域合作初具规模。此外，川陕渝旅游资源多样，互补性强，为区域旅游合作提供了良好的资源载体。

两地协同发展之路

(一)跨区域工业园区共建是协同发展的载体。

产业发展不仅是区域一体化的重要载体，也是区域经济社会发展的重要平台。两地协同发展也必须把产业合作作为区域合作的核心内容，把园区合作作为区域合作的支点，把项目合作作为区域合作的基石。具体而言，两大经济圈良性协调发展的关键在于Xi安、成渝这一城市群的极点的产业协调发展。因此，必须摒弃传统的“零和博弈”竞争思维，增强三地产业规划和政策的协同性，培育区域经济高质量发展动力源。

共建产业协同创新区，应着力加强五个方面的协同:一是产业发展战略顶层设计，建立三地产业发展规划对接机制。建立三市之间的产业规划信息发布制度和产业发展沟通机制，实现产业发展战略的有效对接。二是探索产业研发协同创新机制，三是利用互联网统筹科研和中试，为三市科研设备共享、科研市场共建、科研成果转化架起桥梁。三是实现产业园区协同共享。第三，城市规划发展工业园区，避免工业园区同质化竞争。第四，做好优势产业的协同互补。三个城市之间的产业结构相似，但经济发展水平和规模不同。因此，在产业上应采取错位发展和互补发展的战略。围绕“强链、培育集群、建体系”，探索“总部+基地”、“RD+转型”、“终端产品+合作对接”等模式，加快提升三市产业匹配率，促进产业基地升级和产业链现代化，促进产业匹配链、供应链、价值链高效合作。五是共建互联互通通道。加快三市间道路、网络、管理等基础设施建设，特别是提高航空空、高铁、高速公路的互联互通水平。引导产品市场和资源要素跨地区、跨行业共享。

就协同创新区建设的重点领域而言。一是加强装备制造(汽车、飞机)、信息产业、能源化工、生物制药等传统优势产业的联合发展。，加快这些行业的协同创新，促进转型升级。加强现代仓储、物流、电子商务等跨区域现代服务业联动发展，做大做强西部现代服务业。二是加强大数据产业、智能制造、新能源新材料等战略性新兴产业与高技术产业的协同创新，培育西部地区新的经济增长点。三是积极争取电力物联网、工业互联网、大数据中心等国家重点新型基础设施项目优先布局，推进工业基础设施共建共享。四是积极培育航空空航天、核技术、信息安全、北斗导航等军民融合产业。，建设和形成一批具有全球话语权的产业集群，共同提升国际消费市场能级。第五，推动三大中心城市消费市场规模和服务品牌共享，共同构建“总部+全球市场”的消费格局和“买卖全球”的能力体系。共同打造文化旅游产品，规划设计涵盖三市主要景点的一体化、多层次旅游线路。

(B)区域间机构趋同是协调发展的桥梁。

2009年提出了关中城市群与成渝城市群协调发展的观点。但由于前期协调发展机制不完善，地方保护和市场分割现象严重，行政壁垒清除不彻底，要素流动不畅，区域内统一市场和信用体系建设滞后，发展成本和收益分担问题突出，两地协调发展水平较低。2020年5月，《中共中央国务院关于加快完善新时期社会主义市场经济体制的意见》出台，商品和要素流动的开放转化为规则等制度的开放，将消除阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制障碍，加快区域市场一体化步伐，不断建立资源高效配置和开放共享机制，为构建区域协调发展新机制提供新的可能。

具体来说，可以从以下几个方面加快完善协同创新政策的供给和保障机制。一是实行统一的市场准入负面清单制度，消除对区域市场准入的歧视性和隐性限制。深入实施公平竞争审查制度，消除地区市场壁垒，打破行政垄断，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，进一步优化营商环境，激发市场活力。二是完善区域交易平台和系统。建立健全水权、排污权、碳排放权、能源使用权的初始分配和交易制度，培育发展各类产权交易平台。进一步完善自然资源资产有偿使用制度，建设统一的自然资源资产交易平台。[9]三是促进地区间基本公共服务的趋同。加快建立医疗卫生、劳动就业等基本公共服务跨区域转移共享制度，研究制定跨省转移接续具体办法和配套措施，探索跨省社保互认机制，加强基本公共服务跨区域统筹。

(三)常态化的合作交流是协调发展的推进器。

建立常态化的合作交流机制和平台，保障产业协同创新区有序运行。短期内建议由西城、重庆三市轮流牵头，每年召开一次市长联席会议；在市长联席会议的统一安排下，依次举办产业发展论坛、城市主题论坛、企业合作和项目洽谈。联席会议下设办公室，负责协调合作区的日常事务。办公室设在市发改委。按照市长联席会议的时间和顺序，三位市发改委主任分别主持办公室工作。条件成熟时，由国家发展改革委牵头开展活动。在此基础上，建立多形式、多渠道、全方位、常态化、规范化的交流合作机制，构建政、企、学高层对话机制。

应长期考虑建立一个权威、制度化和稳定的合作机制。首先是建立一个权威的协调机构。在一个超级城市成立一个具有行政权限的跨区域组织或者授权现有政府机构中的一个部门出面协调两地的协同工作。二是形成有约束力的制度化规范。这个标准应该包括责任追究、奖惩分配、赔偿等核心内容。三是探索建立区域间共同发展基金。以地方政府股份的形式参与区域发展和红利分享，解决两国政府支出能力和意愿差异问题，通过合作共赢形成区域间协调发展的长效机制。

参考

[1]张琦。推进西部大开发的新思路——“西三角”经济圈[J].发展研究，2006，000 (001): 22-27。

[2]张明，陈骁，杨轩。西三角的崛起:资源禀赋、发展方向与投资机会[J]。中国西部，2019，000 (005): 1-11。

[3]吴晓蓉。“西三角”经济圈:一个文献综述[J].改革，2010 (3): 152-155。

[4]何立军。“西三角”经济圈的阶段性发展路径[J].发展研究，2014 (3): 6-10。

[5]张焕英，王德信。西三角经济圈发展中政府间合作的困境与出路[J].经济特区，2011 (08): 257-258。

[6]江陵。“西三角”经济圈地方政府间合作关系的构建[J].经济特区，2011，000 (009): 270-271。

[7]李林。“西三角经济区”综合交通发展战略研究[J].西方论坛，2010，020 (002):第66-74页。

[8]黄著。扩大开放，深化改革，加强合作，推动“西三角”成为中国内陆的增长极[J]。四川大学学报(哲学社会科学版)，2010(5)。

[9]中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见[N]。《人民日报》2018年11月30日(001)。

作者简介

白永秀西北大学经济管理学院教授，博士生导师。