民族地区扶贫的路径与对策

工业扶贫是解决贫困问题的根本策略。受环境和地理的影响，南疆四地州工业化体量小，基础薄弱。抵御市场风险的能力和农业产业化的整体竞争力较弱，劳动力素质不高，农村产业发展水平相对落后。培育发展扶贫产业，打造贫困人口增收脱贫的产业支撑，成为帮助南疆四地州脱贫致富的重要选择。

南疆四地州下辖33个县(市)、382个乡(镇)、5061个行政村，行政总面积58.63万平方公里，占全疆的35.2%。2016年末，总户籍人口1007.57万人，占全疆总人口的43.76%，少数民族人口占91.5%。

从区域分布来看，截至2016年底，新疆22个深度贫困县全部集中在南疆四地州。南疆四地州有22个深度贫困县，有192个深度贫困乡、1962个深度贫困村，未脱贫人口39.61万户、162.75万人，占全区未脱贫人口189.78万人的85.76%。其中喀什11个县，和田7个县，周珂2个县，阿克苏2个县。2016年，22个深度贫困县贫困发生率为28.23%，高于全国平均水平23.73个百分点。

南疆四地州生态环境极其脆弱，产业结构低下，经济增长起点低，社会事业发展滞后。所以，要解决南疆的贫困问题，首先要关注生存问题，也就是我们通常所说的“温饱问题”。

南疆四地州扶贫概况

就新疆而言，南疆四地州的发展一直是短腿，农村经济社会发展水平相对落后，各族人民生活水平相对较低，贫困原因复杂。在南疆四地州贫困地区，由于自然环境恶劣、经济发展落后、社会资源不足、长期缺乏制度安排的激励和历史发展的原因，贫困问题突出。由此，贫穷落后成为南疆四地州的突出特征，这一特征也成为他们脱贫致富、全面建设小康社会的主要障碍。这些问题不从根本上解决，就不可能实现新疆的总体目标，与全国同步进入全面小康。

从地区分布来看，该地区总体贫困严重。南疆是全国14个集中连片特困地区之一，“三集中”突出:一是集中在条件艰苦的地区。有7个边境县，山区高，条件差，脱贫难度大。二是集中在少数民族地区。南疆四地州有30多个少数民族。数据显示，2015年末，总人口995.33万人，占全自治区总人口的42.8%；其中，少数民族人口907.84万人，占南疆四地州总人口的91.2%。总面积58.63万平方公里，其中耕地面积2056万亩，人均耕地面积2.1亩。南疆四地州是以维吾尔族为主体的少数民族高度聚居区。少数民族占未脱贫人口的绝大多数。受浓厚的宗教氛围和极端宗教思想的影响，不仅走极端，而且帮助心灵也很难摆脱贫困。三是集中在文化教育水平低的群体中。建档立卡贫困人口信息显示，未脱贫人口中，初中文化程度占44.77%，小学以下文化程度占53%，文盲或半文盲占6.89%。

随着精准扶贫战略的不断推进，党中央、国务院加大了对南疆四地州贫困地区扶贫的支持力度，扶贫工作取得积极成效。2020年11月14日，新疆自治区人民政府发布公告，批准莎车县、叶城、伽师、英吉沙、莫玉贤、皮山、洛浦、策勒、于田、阿克陶退出贫困县。至此，全区现行标准下308.9万贫困人口全部脱贫，3666个贫困村全部退出，32个贫困县全部摘帽。新疆的绝对贫困问题得到了历史性的解决。

南疆四地州产业扶贫成效分析

(一)产业扶贫是克服贫困的根本之策。

南疆四地州坚持加强顶层设计和发展指导，帮助贫困地区转变发展理念，明确重点任务。自治区组织编制了《南疆区域发展与扶贫“十三五”规划》、《南疆扶贫“十三五”规划》、《南疆深度贫困地区脱贫攻坚实施方案(2018-2020年)》，认真落实国家《关于贫困地区发展特色产业推进精准扶贫的指导意见》，制定了《南疆贫困地区产业发展实施方案》，为产业扶贫提供了科学依据。新疆连根拔起“穷根”的主要出发点是新疆现代畜牧业、特色林果业、中药材等种养业脱贫。

回顾新疆特别是南疆四地州的脱贫历程，有一个特点非常明显，就是各地都把发展产业作为脱贫的根本之策，把培育产业作为推进脱贫的根本出路。特别是，最后10个摘帽的贫困县位于新疆南部的和田、喀什和周珂。这些县立足自身优势，把发展产业作为脱贫攻坚的根本，把促进就业作为脱贫攻坚的保障，持续稳定增加贫困家庭收入，逐步形成特色产业链，成为推动脱贫攻坚与乡村振兴有效对接的重要支点。

通过新疆“千企帮千村”活动，解决万人就业。“造血”产业扶贫，助力脱贫。2016年以来，新疆连续组织开展非公企业“千企帮千村”精准扶贫行动和“民营企业南疆行”活动，引导各类民营企业和商会与各地深度贫困村签约，通过吸纳就业、打造特色产业等方式帮助建档立卡贫困人口脱贫。自治区扶贫办数据显示，截至2019年底，全区已有1274家民营企业参与“千企帮千村”精准扶贫行动，帮扶贫困村1308个，惠及贫困人口27万余人，投入产业帮扶资金19.84亿元，慈善捐赠1.95亿元。“千企帮千村”精准扶贫工作以南疆四地州为重点，以22个深度贫困县、1904个深度贫困村为重点，指导全区各级工商联、商会动员组织民营企业进行一对一帮扶，采取“公司+基地+专业合作社+农户”的模式实现全覆盖，切实落实帮扶责任，完成帮扶任务。

新疆10个贫困县打赢脱贫攻坚战的生动实践表明，发展产业、促进就业既是根本支撑，也是脱贫后创造安居乐业的幸福生活。各行业在脱贫过程中，形成了较为完善的经验和做法，不仅进一步夯实了脱贫基础，提高了脱贫质量，而且促进了区域经济社会发展，带动了各族群众稳步增收。

发现各地在脱贫过程中，逐步探索出一条借助扶贫资金实现扶贫增收和产业发展协调推进的共赢之路，很有启发。特别是“千企帮千村”精准扶贫行动开展以来，南疆四地州掀起了“千企帮千村”精准扶贫行动的热潮。现在帮助民营企业的方式越来越多样，从以捐赠、就业安置、投资项目为主要形式，到教育扶贫、卫生健康扶贫、扶贫工作坊、消费扶贫等新模式、新业态，越来越精准。比如和田，依托“县有龙头企业，乡有规模企业，村有扶贫工厂，户有小作坊”的四级结构。2018年以来，成立或扶持农民合作组织1113个，采取“龙头企业+合作社+联合体+基本户+贫困户”的模式，推动产业链向村延伸、向户覆盖，实现了县、乡、村产业全覆盖。

首先，提高扶贫资金的使用效率，实现贫困群众增收、产业建设和区域经济发展“一石三鸟”。目前，罗县西域春天乳业养殖基地已高标准养殖奶牛3700余头，企业生产线现代化程度与北疆发达地区相差无几。在当地尊重贫困群众意愿的基础上，用扶贫资金购买的扶贫牛，投资企业，贫困群众每年都有分红。企业将利用投入的扶贫牛扩大生产，实现产业稳定发展。据测算，帮助穷牛成为企业股东的模式，为企业节省了买牛资金，减少了25%左右的建厂投资，减轻了前期的投资压力。同时，每头牛每年可实现分红2500元，为贫困人口构建了一条长期的增收渠道。轻装企业对洛浦县畜牧业的长远发展也具有重要意义。今年，企业已启动乳品加工厂建设项目，项目投产后将填补和田乳品加工领域空的空白。

其次，契合产业发展，培育地域特色。在产业发展过程中，各地更加注重“特色”品牌，不仅要挖掘特色产品，还要探索特色生产模式。和田墨玉县林下养鸡具有代表性。墨玉县阿克萨拉依乡胡木丹村村民买买提·吐尔迪阿依·买买提靠山林养鸡。今年，他已经实现了4700元的收入。同时，他也在村里的养鸡合作社工作，估计年收入超过11000元。林下养鸡受到当地村民的普遍欢迎。一是解决了“哪里养鸡”的问题。林下养鸡既充分利用了核桃树下的闲置土地，又实现了种植养殖的循环推进。其次，驻村工作队充分利用援疆资金，建设鸡舍等配套设施，成立专业养殖合作社。村民可以免费领取鸡参与养殖，获利后再把买鸡的钱退回，提高了参与的积极性，也让家里的贫困群众增加了收入。莫玉贤采取“企业+基地+合作社+贫困户”的发展模式，不断推动特色种植(养殖)产业高质量发展。今年上半年，2万多建档立卡贫困户通过产业和项目实现了增收。

(2)找准契合点，实现行业长期健康发展。

2019年，农副产品加工业取得显著成绩。特色林果加工、粮油加工、特色农产品加工、棉花加工、畜产品加工等主要产业快速发展。南疆3795家农产品加工企业中，从事特色水果加工的有1951家，总产值58.83亿元；固定资产42.19亿元；营业收入51.59亿元；实现利润总额4.58亿元；纳税8100万元；员工24700人。

随着南疆国有企业在南疆重点贫困县市选址的鼓励政策，南疆水果、肉类、饲料等优势加工业加快发展，提供了更多的就业机会。此外，发展前景较好的葡萄酒、乳制品、饮料等产业，番茄酱、甜菜糖等特色产业，特别是南疆四地州实行“公司+合作社+基地+农户”四级结构模式，实施“兔、鸽、羊、鹅、鹧鸪”五大畜禽产业，都为南疆群众带来了更多就业岗位。。

要提高区域经济发展的“造血”能力，带动贫困人口长期稳定脱贫，产业的健康发展至关重要。据调查，各地在发展扶贫产业的过程中，都把产业发展的契合度作为重要考量，既突出区域经济发展的资源优势，适应市场需求，又符合当地群众的生产习惯和就业需求，实现产业的长期健康发展。

第一，通过行业内的细化分工，提高综合生产效率。在龙头企业的带动下，和田地区于田县西吾勒乡大西库勒村的村民们把养羊业的分工搞得更加明确。企业负责育种、育肥、繁殖等。都是由村民完成的。这种农民管中间，企业管两头的发展形式，在和田等地的畜牧业中得到了广泛的应用。农民可以在自己的院子里参与现代产业的发展，进而增加收入。这种方法有两个优点。一是在龙头企业的带动下，养殖户养殖技术普遍提高，可以获得企业的技术指导，进行防疫和科学饲养。二是在龙头企业的带动和普通民众的积极参与下，地方政府可以优化调整产业发展结构，补齐产业链短板，使产业发展规模再上新台阶。

第二，延长产业链，提高附加值。扶贫，产业要充分发挥扶贫的作用，是提高效率的必由之路。近年来，和田地区玉田县立足自身环境资源优势，布局发展玫瑰产业，使沙漠玫瑰成为富民强县的重要支柱。

在此过程中，和田地区玉田闺蜜生物科技有限公司以延伸产业链、提高附加值为突破口，加大RD力度，形成了玫瑰深加工系列产品。企业不仅建成了万亩玫瑰种植基地，还实现了规模化玫瑰种植、生产、加工、销售、流通的有机结合，形成了集玫瑰香料、食品、化妆品、日用品于一体的玫瑰加工产业链。目前有70多种产品，产品销往全国各地。在提升玉田玫瑰品牌影响力的同时，不断提升产业链整体效益。

在龙头企业的带动下，喀什英吉沙县通过干燥、冻干等技术对当地著名的色麦提杏进行深加工，生产出杏仁、杏果酱等附加产品。色麦提杏在促进生鲜产品销售的同时，充分利用其果肉、果核等资源，增加产业附加值。

第三，建立紧密的企业和农民利益联结机制，实现产业发展和群众增收的双赢。目前和田皮山县有14个乡镇，养殖鹅、兔等特色。人们可以在村里增加收入，与企业的发展实现双赢。据测算，企业与养殖户合作经营，可提高养兔效率40%。

第四，企业与农民利益的紧密联系也对各地产业发展起到了明显的推动作用。既实现了工业发展的节本增效，又极大地促进了群众参与工业发展的热情和积极性，为工业发展注入了强大活力。今年以来，仅和田地区就有一批大型畜牧龙头企业相继落地，带动养殖合作社发展460余家，覆盖农户45万余人。大量小农户通过特色产业与现代农业有效对接。

第五，打造增收支点，激发内生动力。“喀什因地制宜推进农民合作社、保鲜仓库、家畜良种繁育中心、养殖小区、农村作坊建设，支持一批农业投资企业做大做强，构建‘企业+合作社+基地+农户’经营模式，促进形成产销一条龙、工贸结合、农业一体化。随着新型农业经营主体的成长和长效利益联结机制的建立，势必带动更多的贫困人口分享扶贫产业链和价值链的利益。"①

行业发展会吸引更多的贫困人口参与进来，提高行业的活力。吸收贫困人口参与产业发展，既是企业发挥扶贫作用的体现，也是产业与区域经济发展深度融合的体现。叶城县通过推进林果提质增效，形成了龙头企业、乡镇种植基地、村里合作社的核桃产业发展格局。全县30多万人参与核桃产业，核桃收入占全县农牧民人均纯收入的35%以上。克孜勒苏柯尔克孜自治州阿克陶县充分利用现有土地资源，因地制宜调整种植结构，发展林果、大棚蔬菜、西瓜等特色种植业，成立专业合作社422个，整合土地10万亩，形成了“一村一品、一村一业”的产业扶贫格局，为贫困群众脱贫增收探索出了一条新路子。

可以明显感受到，贫困人口参与产业发展的过程呈现出几个明显的特点:一是随着产业布局科学化程度的不断提高，贫困人口参与产业发展的积极性同步提高；二是参与工业发展的收入不断增加，工业营业收入在人均收入中的比重稳步提高，工业发展更具吸引力和活力。

(三)坚持援疆项目向深度贫困县、贫困村和贫困群众倾斜。

扶贫工作开展以来，一方面得到了对口省市的支持，另一方面通过各种渠道和形式的招商引资，促进了南疆四地州现代产业的发展，弥补了他们的弱项。南疆10个援疆省市建设了42个工业园区，引进农副产品加工、电子组装、纺织服装等领域企业5500多家入驻，吸纳贫困人口8万多人就业，实现了从无到有、从小到大的跨越式发展。笔者从自治区扶贫办获悉，2018年以来，新疆联合国务院扶贫办、全国工商联开展“民营企业南疆行”，有力促进了招商引资；如2018年到位投资资金180亿元，2019年实现签约投资资金317亿元，投资项目176个。截至2020年上半年，已到位资金253亿元，到位率80%，已开工项目172个，开工率98%。2019年招商引资确定的意向性项目，今年已确定650多个项目、400多亿元投资，正在陆续落实到位。此外，自治区249个单位定点帮扶279个贫困村，加大转移就业力度，做好产业扶贫，补齐基础短板，激发内生动力。16个中央单位定点扶贫27个贫困县，实施帮扶项目131个。33个经济实力强的县市对口帮扶南疆四地州27个县市。其中，乌鲁木齐对口帮扶和田，昌吉对口帮扶周珂，伊犁、塔城、阿勒泰对口帮扶喀什，哈密、吐鲁番对口帮扶阿克苏。

(4)将产业优势转化为就业优势

近年来，新疆省市对口帮扶单位和新疆政府不断组织非公企业“千企帮千村”精准扶贫行动和“民营企业行南疆”活动，动员民营企业深入开展产业帮扶和扶贫协作活动，与各地深度贫困村签约，通过吸纳就业、打造特色产业等方式帮助建档立卡贫困人口脱贫，助力南疆深度贫困地区脱贫。相关数据显示，截至2019年底，共有1274家民营企业参与了“千企帮千村”精准扶贫行动和“民营企业南疆行”活动，共帮扶1308个村。今年，“千企帮千村”精准扶贫行动和“民企行南疆”行动，一方面做好公益扶贫项目的实施，另一方面积极开展消费扶贫行动，帮助南疆四地州销售扶贫产品；继续发挥产业扶贫优势，巩固扶贫效果。目前已逐渐在南疆四地州生根开花，受到当地农民的普遍欢迎。南疆四地州涌现出一批以产业扶贫为核心，以“公司+基地+农户”模式为抓手的现代农业龙头企业。同时，通过积极引进新型经济农业门类和农业科技产业化发展模式，帮助新疆确保2020年如期完成全部扶贫任务。

如何精准扶贫把脉产业，补齐短板、扬长避短，增强“造血”功能，南疆各地都在探索。在这里，该产业在促进南疆四地州就业方面发挥了显著作用，取得了新的成绩。围绕自治区产业带动就业，大力实施就业惠民工程。近年来，自治区在南疆四地州积极发展纺织服装、食品加工、电子产品组装加工等劳动密集型产业，解决就业问题，努力拓展当地就业转移新空场所，因地制宜建设一批“扶贫车间”、“卫星工厂”、“民生广场”吸纳就业，支持发展农业经济组织扩大就业，促进工业(产业)园区稳定就业，鼓励小微企业自主发展。2018年，农村剩余劳动力转移就业275万人。其中，纺织服装产业和“短、平、快”工程带动了近30万各族群众就近实现就地就业。

特别是近年来，自治区支持南疆四地州实施“六大”劳动密集型产业优惠政策。2019年，南疆四地州继续大力发展纺织服装业、农副产品加工业、电子信息制造业、旅游产品加工业等“六大”劳动密集型产业吸纳劳动力就业，带动新增就业10万人。新疆农村地区共启动特色产业项目1799个，覆盖贫困人口110.9万人，不断推动南疆四地州劳动密集型产业发展。

对电子组装、制鞋、玩具、假发等劳动密集型企业实施财政补贴政策。在南疆自治区的四个州。视产业带动的就业情况、产业发展、自治区财政状况等而定。，适时纳入自治区财政支持范围。

不断优化产业结构，扩大就业容量，实现一人就业带动全家脱贫。如今，随着产业发展体系的完善和就业惠民政策的实施，“家家有路，人人有事，月月有收入”逐渐成为生活常态，各族人民的生产生活和精神面貌发生了深刻变化。例如，近年来，喀什伽师县农村农民收入逐年增加。他们是伽师县“一户一策”精准扶贫项目的受益者，获得了多元化灵活的就业机会。今年，为实现贫困人口充分就业，伽师县开发了项目建设、企业、公益性岗位4.7万余个。在和田地区洛浦县，当地政府积极推行“园区企业加”的建设模式，引进劳动密集型企业，在农村一级建设了8个乡镇扶贫工业园和80个村级工厂，并将就业岗位延伸到农民家中。全县实现每个有劳动能力的建档立卡贫困家庭平均1.5人稳定就业。喀什地区莎车县通过打造集种植、收购、深加工为一体的杏仁产业链，引进杏仁油、牛奶、巧克力等深加工企业，成立了68个专业合作社，带动262个专业村、12万农民实现稳定增收。

“访惠聚”队员和村干部及时发现贫困群众的就业困难，帮助他们找到合适的工作，成为就业扶贫的可靠保障。今年，和田策勒县筹集1亿元作为防止返贫公益岗位基金，为外出就业困难的贫困家庭提供护路员、防疫员、保洁员等岗位，保障返贫风险人群就业，确保每户至少有1人就业。喀什地区莎车县还加强了对不稳定户、边缘户等脱贫家庭的收入监测，查明原因，提前采取针对性帮扶措施，为其提供护林员等公益性岗位，确保稳定就业和稳定扶贫成果。

稳定的就业改变了贫困群众的生活，大家更加有信心靠勤劳的双手创造美好的生活。一方面体现在家庭收入的稳步增加。新疆转移就业的劳动者人均年收入在3万元左右，远高于在家务农的收入。另一方面，贫困人口的生活水平明显提高，现代生活方式迅速普及。通过努力，大家穿得更漂亮，生活更温暖，生活发生了很大的变化。

(5)建立提高就业质量的长效机制。

据调查，在发展产业、扩大就业容量的同时，提高就业质量的工作也在同步推进。

一是加大培训力度，增强就业能力。拥有工作和技能是实现稳定就业的两个重要前提。新疆昆仑绿源食品发展有限公司把员工的培训放在非常重要的位置，定期组织包容性、针对性的培训，提高员工的技能水平。目前已就业600多人，其中一半是建档立卡贫困户。

在南疆贫困地区，培训成为促进就业的不变主题。近年来，各地根据劳动力市场需求，以提高劳动者就业能力为重点，积极开展基本劳动素质培训和就业技能培训，提高群众就业技能。以和田地区为例，2019年共有10.33万农牧民参加就业技能培训，9.83万人实现就业。

第二，做好员工权益保障，实现产业发展和员工成长的双赢。是企业行业发展的细胞，员工是企业发展的财富。在全面打赢脱贫攻坚战的过程中，各地充分尊重公民劳动权，维护劳动者合法权益，不仅有力支持了脱贫攻坚战，也为企业和行业的长远发展奠定了人才基础。

第三，营造良好的创业环境，提高就业质量。如今，一批企业家活跃在农村，成为扩大就业、促进区域经济发展的生力军。目前，和田洛浦县已带动近2万贫困劳动力通过自主创业实现就业。

支持创新创业已成为各地促进就业的全新实践。各地积极推进“简政放权、加强监管、改善服务”改革，降低市场准入门槛，不断完善创业扶持政策，落实创业担保贷款及贴息、自主创业补贴、税费减免等优惠政策。，从而为有意愿、有条件的创业者创造良好的环境。

随着创业环境的不断改善，很多人通过自己的选择找到了适合自己的工作。从农村到城市，从田间到生产车间，从农民到工人，他们不仅学到了技能，增加了收入，更重要的是开阔了眼界，增长了才干，实现了人生价值，坚定了脱贫致富的信心。大家一致认为，只要努力，脱贫的成果会更强，全面小康的目标会实现。

南疆四地州产业扶贫面临的主要问题

产业结构演进缓慢，农产品精深加工发展滞后。产业化是一项复杂的系统工程。南疆四地州受环境、地理等方面的影响，产业化发展体量小，基础弱;农业产业化发展抗市场风险能力与整体竞争力较弱。南疆四地州贫困乡村存在劳动力素质不高、缺乏技能或一技之长;组织化程度不高、融合程度不高或品牌不响、产业链不长、覆盖范围不广等问题;还存在产业发展集约化水平不高，就业能力欠缺，精准脱贫依靠产业发展稳定就业、增加收入难度很大。再加上受自然环境、区位局限、基础设施建设薄弱、历史欠账等各种因素的制约，南疆四地州深度贫困县的乡村发展相对比较滞后。发展农副产品加工业缓慢，具体来说，农副产品加工在数量、质量、体制机制、技术水平、研发能力、销售方式、人才培养等方面存在短板。