生态环境质量

流域生态环境保护是一项综合性的系统工程，必须从全局出发，全面系统地治理流域生态环境。要充分考虑上中下游差异，针对流域生态环境保护和高质量发展认识不足、规划不合理、开发与保护不协调、生态补偿机制不完善等困难，做到“望、闻、问、切”，开展流域生态修复和环境污染集中整治。

流域生态环境保护的困境与高质量发展

1.对流域生态环境保护和高质量发展认识不足。

党的十九届四中全会强调:“生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计。”[1]然而，我们长期忽视了它的重要地位，对共同保护的认识不足。不能正确处理发展与保护的关系，对“碧水青山是无价之宝”的内涵理解不深刻。我们在区域环境治理和生态修复方面进展缓慢，甚至因缺乏资金和技术而拖延推诿，盲目追求短期利益，忽视长远利益，在流域生态环境保护方面缺乏主动性和创造性。此外，部分地区城乡居民对流域生态保护意识不强，只关注眼前的经济利益，对高质量发展认识不足。

2.流域生态环境保护规划不完善。

流域生态环境规划为流域生态环境保护提供重要指导，是实现流域绿色、协调、可持续发展的重要前提。所谓“规划先于发展”。

首先，规划的科学导向缺位。由于区域发展差异较大，流域生态环境保护尚未形成一套规范的规划方法。一些地区侧重于对规划的定性分析，定量规划不足，目标定位模糊，编制和实施中难免出现错误。

其次，有一个一刀切的规划方法。部分流域上游盲目集中造林，导致大面积人工纯林，生物多样性急剧下降。再次，规划同质化和时间空差异并存。部分地区流域生态功能定位不准，信息共享和沟通机制不畅，交叉重叠情况时有发生。

最后，规划涉及的要素和领域很难协调。流域生态环境保护规划是一项综合性规划。因为规划包括人口、资源、环境、技术、资金等诸多因素。，涵盖经济、政治、文化、社会、生态等领域。，涉及多个层面的政府和部门。流域内干支流交织，上中下游跨不同级别管辖。流域间协调度低，容易产生分歧和矛盾，难以定期对规划进行准确跟踪和管理。规划内容过于依赖流域的“点”，而对流域的“线”和“面”关注甚少，对流域的生态环境保护和高质量发展极为不利。

3.流域生态屏障建设与高质量经济发展相脱离。

流域系统是由自然、经济和社会组成的有机体。流域生态屏障困境实质上是一个区域经济发展问题。流域长期的需求和排污，人类社会经济系统的开发利用远远达不到超自然系统的承载水平和供给净化能力。高质量发展是经济总量和规模增长达到一定阶段，实现经济结构优化和经济社会协调发展的结果。但一些地区仍“唯GDP论英雄”，生态环境保护与高质量发展脱节。流域主要支流沿线是重要的人口密集区和工业承载区，生态修复和环境保护迫在眉睫。部分地区重工业围河，存在违规排放和泄漏排放。黑臭水体普遍存在，水污染严重。

4.流域行政区划与流域开发一体化的矛盾突出。

流域一体化是一项系统工程，涉及跨区域、跨流域、跨山区、跨行政区的合作。但受行政管辖的限制，分裂思维制约了流域经济社会发展的全过程，造成流域合作管理的碎片化、碎片化，产生了“多龙治水”的现象。流域管理的分割和排斥导致流域生态系统缺乏关联性和完整性。“山水林田湖草”统筹难以实现，边界责任界定不明确。特别是一些省际、区际边界出现了“真正污染空的区域”。受地方本位主义影响，一些上中下游以牺牲资源环境为代价，上游因下游而超标，下游因上游而超标。上下游之间的合作机制不完善。上下级政府之间仍然存在“上有政策，下有对策”的局面，加剧了流域生态安全和社会稳定的风险。总之，流域治理一体化的困境表现在多个维度:就主体维度而言，表现在政府、市场、社会组织和公共主体之间缺乏协调。就要素维度而言，表现为环境资源(水、土壤)、制度(法律法规和监管)、技术(绿色科技)等要素不协调。就治理维度而言，治理理念、区域功能、信息沟通、绩效评估不协调。就模式和效果维度而言，表现为“权力-权利”、“横向-纵向”、“浅治-根治”、“治标-治本”不协调。

5.流域横向生态补偿机制不完善。

流域横向生态补偿机制在强调水资源生态价值的同时，旨在解决空分配不均衡的问题。但流域生态补偿机制存在诸多“短板”，主要表现为“六个一律”:补偿主体单一，主要依靠政府，多为“输血补偿”；补偿方式单一，主要是经济补偿，缺乏市场条件，长期稳定运行难以保证；补偿标准单一，主要基于流动河段的水质判断，水量计量标准不足；补偿方向单一，主要集中在下游补偿到上游补偿；薪酬机制单一，纵向薪酬机制有待完善，主要是纵向薪酬不完善，薪酬体系不明确，没有强有力的保障。分布单一，不同地区资金需求和使用情况不同，贫困地区支持力度有待加强。

流域生态环境保护与高质量发展的出路

1.坚持流域规划“一盘棋”和“求同存异”相结合。

流域各地区要加强组织领导，充分发挥党在规划中的领导作用，严格按照党中央的要求执行。省级政府要加强顶层设计，正确处理整体推进与重点突破、统筹规划与长远贡献的关系，坚持“一盘棋”的理念，坚持一张蓝图干到底，注重省际协调，统筹“跨区域-县-镇-村”。坚持“求同存异”的原则。“求同”不是重复建设，而是形成共同目标，凝聚规划力量；“存异”就是搁置一些区际争议，实现错位发展，充分尊重规划整体性和差异性，注意规划界限。要为流域“留白增绿”，以流域生态环境承载力为极限，为未来规划留下足够的生态空空间。流域规划设计能力在科学规划中起着重要作用。由于流域规划具有较高的技术和理论要求，以及周期长、覆盖面广、利益链长的特点，需要多学科专家参与规划设计，动员公众积极参与规划的决策过程，提高流域规划决策的民主化和科学化水平。流域还需要充分利用生态环境大数据平台，运用区块链技术，定期检查流域规划实施情况，确保规划真正落实，提高流域生态治理能力。

2.完善流域横向生态补偿机制。

习近平总书记指出:“要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理。”[2]为了进一步缓解横向生态补偿问题，有必要引入新的横向生态补偿机制，以协调流域社会经济发展和生态环境保护。一是建立横向为主、纵向为辅的互补机制。这一机制主要以政府的政策补偿模式为导向，不断完善和激活市场补偿模式，实现从“输血补偿”到“造血补偿”的转变。横向生态补偿多发生在同一层级的实体之间，而纵向生态补偿主要是自上而下的垂直补偿。借助横向纵向多元互补机制、市场手段和资金、技术、政策等多种补偿方式，解决区域内生态保护与经济发展的矛盾。二是探索建立各类补偿机制，尝试构建各类融资渠道补偿机制，完善绿色金融体系，实现资源可持续发展。促进流域横向生态补偿的稳定运行，除了机制建设，还需要落实补偿结果，及时检查监督，确保补偿资金真正用于流域生态建设和民生工程改善。

3.提高流域绿色产业发展水平。

在产业发展的道路和方向上，将始终坚持绿色发展理念和模式，把“正面清单”和“负面清单”结合起来，大力培育以环保为主的战略性新兴产业。要深入推进产业有序转移和转型升级，强化产业“生态集聚”，推进产业园区生态化。在流域开发一体化的基础上，对区域内的资源进行优化组合，实现产业的良性集聚，避免产业粗放集聚的困境，确保生态效益最大化，生态风险最小化。在产业园区内，坚决淘汰污染环境、产能低下的企业和产品，强化科技支撑，推动产业结构转型和绿色转型，实现流域生态环境保护和高质量发展的“双赢”。园区内符合条件的绿色产业要以生态环保政策为导向，加强生态环境基础科学研究，系统推进“源头控制-过程削减-末端治理”技术集成，注重流域上游生态环保技术应用、中游节水技术推广、下游水污染控制与循环利用技术开发，形成一批可复制的环境治理技术模式，促进区域高质量发展。

4.完善流域生态环境协同治理机制。

针对流域生态合作治理的困境，应从利益平衡、治理信息和治理主体三个方面加以解决。一是完善流域管理利益协调机制。通过完善水权和排污权交易机制，可以协调流域内不同区域的利益。第二，完善流域信息共享机制。首先，建立流域基础数据信息中心，要充分利用互联网、云计算、北斗卫星定位信息等技术，探索“互联网加流域”的功能，以流域为单位建立大数据中心，实现流域水资源开发利用和水污染防治的信息化。其次，加强流域信息共享的内容和类型，提高流域信息共享的有效性。最后，完善流域信息共享方式。建立多渠道、多方式的信息共享。一是地方政府、上级政府、流域地方政府之间要定期开会交流；二是加强网站的信息披露和信息报送；第三，建立无障碍的信息沟通渠道，实现不同流域间的信息共享和互联互通。第三，加强治理主体的多元协调。首先，要加强政府间的协同治理，不断完善四级河长制的流域管理组织，同时整合多部门的相关职能，确保联动防控，切实提高流域生态环境保护和治理的有效性。其次，要加强政府与企业的协同治理。政府应通过各种金融政策促进绿色企业的发展，企业应积极配合政府在环境监测、污水垃圾处理、突发性环境污染事件中发挥更大的作用。最后，政府与公众的协同治理。各级政府要积极加强流域生态开发保护宣传，在城乡社区、基层组织、学校等场所开展绿色教育，增强公众环保意识，积极鼓励公众参与流域生态环境管理。

5.完善流域法律法规和监管体系。

它是制度行动的先导，可以规范和约束组织和个人的行为。新时代对流域水环境保护和污染防治提出了新要求。第一，建立完善的法律体系。流域环境绩效评价的最终目的是促进流域水环境的生态保护和高质量发展。应鼓励和支持环境公益诉讼的发展，设立专门的环境法院，拓宽环境公益诉讼渠道，维护流域生态领域的公平正义。总之，要在立法的基础上，建立一套完整的“监测-评估-考核-执法-监督”的监管体系。其次，严格绩效考核。一是各级政府要将“流域生态环境指标”纳入各级政府年度考核，加大考核比重。二是要加强流域企业排污考核。主要考核指标应包括环境管理、安全健康、环境治理投入等。，采用企业自评和外部评价相结合的方式，确保评估结果的客观性和科学性。

结论与展望

随着我国经济由高速增长向高质量发展转变，以流域生态环境破坏和资源消耗为表现形式的“非绿色”空布局等生态困境，成为制约经济高质量发展的“短板”和“短腿”。目前，我国已逐步步入现代化和稳步提高质量阶段，这为流域生态环境保护和高质量发展的长期探索提供了时间空尺度。流域生态环境保护必将成为解决新时期主要矛盾的行动指南。但在流域绿色发展过程中，必须充分尊重区域发展差异，注重人口、资源、环境的协调，诊断病因，找出病根，对症下药，确保“望、闻、问、感”。

参考

[1]中共中央关于坚持和发展中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化的决定[M]。北京:人民出版社，2019: 31。

[2]习近平《谈治国理政》第三卷[M]。北京:外文出版社，2020: 377。

作者简介

侯守杰，四川大学马克思主义学院博士