城市风险

构建完善的城市风险管理体系，有效降低各种突发事件发生的可能性，提高城市安全性，是每个地方政府公共管理的重点。面对城市治安的新形势和新挑战，福州市在城市治安风险治理和隐患排查方面下了很大功夫，取得了一些成效，但也存在一系列新的问题和困难。应建立包括政府、企业、非营利组织、专家和公众在内的风险管理体系，形成各方管理自身风险、政府管理公共风险、保险业参与风险分担的风险管理新格局。

城市风险管理是政府公共管理的核心职能之一，对城市的发展和人民利益的保护具有重要作用。随着社会的不断发展，城市风险管理的难度与日俱增。在不确定性日益增加的现代世界，风险管理已成为许多政府优化治理和控制决策失误的手段。维护国家安全和稳定的重要途径，推进政府风险管理已逐渐成为国际社会发展变化的趋势。[1]如何构建完善的城市风险管理体系，从而有效降低各种突发事件发生的可能性，提高城市的安全性，是每个地方政府公共管理的重点。

面对城市公共安全的新形势和新挑战，福州市在城市安全风险管理和隐患排查方面做了大量工作，取得了一定成效。但是，也出现了一系列新的问题和困难。本文系统梳理了福州市风险管理实践中遇到的新问题、新困难及解决办法，以期为提升城市公共安全风险管理水平提供参考。

开展数据联动政务，探索城市风险管理新方法。

大数据作为国家战略，日益成为国家治理体系和治理能力现代化的核心驱动力。调研中了解到，福州长乐区、永泰县等地充分运用大数据思维，推动现代科技手段与风险管理深度融合，在探索风险管理方法上有所创新。

(1)优化基础设施建设。

长乐区综治中心配备高分辨率大屏幕、分布式控制席位、无纸化办公系统和智能环境系统。按照国家标准建设大数据中心，统一存储和管理数据资源，配备公安网、互联网、视频专网的安全边界。它采用WebService和API交互模式，连接和聚合各级相关部门的数据，横向突破数据壁垒。与水利、安监、气象、城管、园林等部门的数据应用系统进行交互。，充分整合重点部位、重点行业、重点领域的数据资源，实现政法综治维稳专业数据、政法部门管理数据、公共服务机构业务数据、互联网数据的整合应用。

永泰县投入123万元建设县级综治中心，下拨39万元专项资金补助乡镇综治中心建设。建成的网格化平台和公安监控视频资源全面接入县级综治中心，实现实体化运行。信访、司法调解服务中心等区域监控视频资源将全面接入县级综治中心。公安局、法院、住建局等15个职能部门的工作人员调入中心工作，每天安排3个单位值班。其余部门采取联合办公模式，协调联动和移动办公。制定县级综治中心重大突发事件应急预案，建立以县级综治中心主任为组长，涵盖公安、民政、信访等15个职能部门和21个乡镇为成员的应急指挥体系，确保在发生重大突发事件和敏感事件时，能够第一时间调配辖区资源，依法妥善处置。

(2)建立和完善应用机制。

长乐区优化大数据接入各类实战应用系统，建立应急指挥服务地图，构建全区态势安全感知平台，全面展示警情、公安微警务、舆情热点、社会综治、治安安全监管等方面的事实数据和最新动态。大数据碰撞分析形成的预警信息推送到中心大屏幕、分管领导和责任人手机上。重大事件发生时，相关部门可在综治中心大厅实现各委局统一指挥调度，做到“第一时间发现、第一时间预警、第一时间处置”，变事后处置为事前预防。日常由中心领导通过平台进行业务应急指挥，与多个部门协商，实现跨部门可视化调度，形成联合处置力量，提高处置效率。

永泰县构建“互联网+”纠纷解决模式，建立网上诉讼服务中心，推行网上立案、网上诉讼指导、远程视频接访、电子送达等便捷方式，开通800免费法律咨询热线，通过12368短信平台、福州12345政府公共服务系统等在线解答群众法律咨询，，并进行了判后解读。

(3)优化和改进实际应用。

长乐区坚持以情报数据引领工作，以实战引领，以社会治安问题区域整治为重点等。，依托其强大的数据处理能力，实现智能分析、整体研判和动态监控，有针对性地落实社会治安综合治理措施，通过数据共享和资源整合，突破了公安、消防、交通、医疗救援、防汛等部门的限制，极大地提高了处置重大综合性治安事件的能力。

永泰县建成了“一站式”检察服务大厅，集申诉诉讼接待、举报接待、12309举报电话、远程视频接访、诉讼代理人接待、律师阅卷、法律咨询、案件信息查询、行贿档案查询、检察宣传等功能于一体。，打造“一站式”检察服务。同时，采取“增设检察官和辅助人员”的方式，整合现有资源，在人员配备齐全的部门基础上，每天安排一名检察官和辅助人员接访，强化源头管理，坚持初访优先原则，有机联动，按时回复，提高初访办结率。

拓展“慧眼工程”应用，提升城市风险管理新能力。

推进公安视频监控联网应用和“一村一高清探头”建设，整合各类社会视频资源，在空之间引入云计算、视频采集、人脸识别、地理分析等技术，打造社会公安视频图像应用“一张网”。通过分级开放视频图像权限，逐步建设综治、公安、教育、气象、防汛、医院、食品监管、物流配送、铁路护路等“慧眼+”子平台；探索“明察+联调”模式，实现城市排水设施可视化管理和内涝事件实时预警，推广“平安智能小区”和“保宅平安”实践，让群众在电视、手机上参与视频巡逻，提升城市风险管理新能力。

(1)规范监控视频的分发

长乐区以科技为引领，遵循“项目驱动、部门协作、深度融合”的思路，推进“慧眼工程”与城市风险管理有机结合，构建“全球覆盖、立体布局、多网联动”的防控体系。制定长乐区综治中心及雪亮工程建设方案，旨在构建重要区域、主干道、城乡结合部的多线联防监控网络，按照“区段无盲区、局部封闭”和“围、切、分、接、定点”的监控布设原则，制定涵盖多项布设信息数据的长乐区雪亮基础信息表。组织社区民警、村干部、设计师在全区18个乡镇、251个村摸排点位，模拟各种交通方式实地巡查省道、县道、乡道及重点公共场所，画档、画表、精准点位。全区规划布局部分高清视频监控前端点，接入视频专网，实现“光明工程”高空视频接力。

仓山区按照“综治中心+网格+慧眼工程+综治视频联网”的“1+3”模式，接入“智慧仓山”、网格服务管理平台、“E福州”应急中和指挥平台、12345平台和各类监控探头，对辖区内的治安、灾情、人员、储备等进行监控和统筹调度。

(二)资源整合的整体监控

长乐区按照“统一标准、统一建设、统一管理、统一维护”的建设原则，全面推进高清视频监控系统建设、社会视频资源整合、标清探头高清化改造等工作。按照“按需连接、有效融合”的要求，物联网社区和社交“地网”的探头全部导入“雪亮计划”，其中华为4K面临围攻，bus面临4G接入专网。

永泰县在视频监控和联网应用的基础上，启动了标准地址二维码的管理，对门牌号进行了核查。二维码门牌号覆盖率达到99.42%。此外，在全县中小学安装高清监控探头和应急报警系统，在全县22个加油站全部安装监控探头，提高各类案件的侦查效率。新建住宅小区全面实施物业管理，落实楼宇对讲系统、电子防盗门窗等防控设施。

(3)促进资源的联网和共享。

青县按照“多中心整合、一中心多用”、“多网融合、一网共享”的实际应用思路，整合乡镇综治中心和村级区综治中心，推进视频监控系统资源整合和联网共享，努力消除“资源孤岛”。县综治中心通过专网与公安指挥中心相连，可全天实时查看县、镇、村三级视频监控系统，初步实现对辖区内社会治安形势的实时监控、分析研判和应急指挥。同时，建设一站式矛盾纠纷化解中心，提供优质便捷服务。依托县综治中心网格平台，推进部门整合，提升综治中心一体化建设和实际应用能力。通过“驻村调解机构+相关部门派驻”的方式，在涉法涉诉、欠薪、工伤、交通事故、医患纠纷等重大矛盾纠纷中发挥调解作用。，变“单人门诊”为“专科会诊”，“单人作战”为“兵团作战”，实现“1+1>2”的综合效率。

仓山区大力推进全区高清视频监控系统建设、“一村一探头”和标清探头高清化改造，加强社会视频资源整合，鼓励区相关部门搭建应用子平台，建设连接市、区、覆盖全区、全网共享、全天候可用、全程可控的公共安全视频监控传输网络。推进综合情报平台、网络攻防实验室、人脸识别系统、人像识别登记系统等信息平台在酒店行业的实际应用，进一步织密防控网络。同时，“平安福州”的探头是联网的，使用探头破案、抓捕罪犯效果显著。

培育多元化风险管理主体，构建城市风险管理新模式。

在城市风险管理方面，要求各区县政府、市级相关部门、基层应急管理单位领导单位按照“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”、“党政同责、一岗双责、齐抓共管”、“行业管理必须管安全、经营管理必须管安全、生产经营必须管安全”的规定，加强风险管理和隐患排查的组织领导。同时，要求各市县应急办会同民政、安监、卫生、公安等部门加强对风险管理和隐患排查工作的指导和考核。

(1)完善组织架构和工作机制。

仓山区成立综治中心领导小组，由区委政法委常务副书记、综治办主任任组长，区数字办、公安局、信访局、行政服务中心分管领导任副组长。围绕“多网融合、一网共享”和“让数据多跑路，让群众少跑腿”的建设宗旨，积极推进部门信息资源互联共享。区公安、司法、卫计委、民政等9个职能部门系统数据接入综治中心指挥平台，18个成员单位人员入驻中心协同办公。根据省、市文件精神，完善了矛盾纠纷联调、社会治安联防、信访联办、重点工作联动、服务联办等工作机制，有效保障了综治中心的实质性运行。区综治中心各成员单位、镇(街道)、村(社区)要建立统一的例会、信息报送、督办、应急等工作制度，实行统一受理、统一交办、统一督办、统一回访的“一站式”办理。

长乐区大力推进网格化服务平台标准建设，依据《城乡社区网格化服务管理标准》和《社会治安综合治理基础数据标准》国家标准，深化综治业务“9+X”模式和“e福州”综合指挥系统功能应用，整合现有党建、综治、民政、公安、计生等信息资源，打造“爱心长乐”城管服务指挥信息平台。全区18个镇(街道)、260个村(社区)819个基础网格，采用“1+1+n”模式配备网格员(每个镇街配备1名网格管理员、1名巡查员、N名网格员)。通过遍布主城区的网格员，进行信息采集、入户走访、申报时间、便民服务、政策宣传和日常工作。为不同岗位的网格员配备手机终端，分别为采集终端、处置终端和领导终端。根据不同的登录账号权限，简化收集举报程序，使巡视发现、投诉受理、协调督办、检查评估等处置环节更加高效快捷，监督管理更加有效准确。

(二)坚持因地制宜，实现共建。

连江县坚持务实有效、因地制宜、多管齐下，在有针对性地解决征地拆迁矛盾、移民纠纷等突出问题的实践中，取得了明显成效。连江县一直坚持风险评估、宣传和沟通。在公开公正落实征地拆迁政策，解决群众实际困难和问题，确保被拆迁人“有保障、有出路、安全”的同时，强化了劝、查、解三个工作网络，化解矛盾纠纷。充分发挥乡、村、村民小组在三级矛盾纠纷排查调处中的网络作用，做好各类矛盾隐患排查，定期召开会商会议，落实领导包案。发挥派出所、司法所、中小学、卫生院、企业、工商所、国土等相关部门的横向协作作用；聘请律师担任法律顾问，聘请老干部、老协会员担任调解员，组建“劝导网”。他们熟悉村子，清楚民情的特点发挥出来了。通过他们加强与群众代表的沟通，广泛听取意见，经过多次讨论、协商、审批，形成各方认可的方案，在正式搬迁前化解各种疑虑和矛盾。

在解决流动人口矛盾纠纷方面，连江县鳌江镇率先建立流动人口协会共管工作机制，吸引优秀流动人口在河南、甘肃、四川成立流动人口服务管理协会和省级分会，充分发挥各省流动人口会长、副会长、助理员威望高、足智多谋、口才好、懂政策、懂风俗习惯等优势， 并建立“老乡帮老乡”的风险防范机制，避免当地人管理外地人引发的冲突。 依托协会广泛的会员网络，建立健全流动人口矛盾纠纷预警、咨询、研判工作机制，及时将矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态；建立“4+N”矛盾纠纷调处机制。对涉及流动人口矛盾纠纷的案件，立即拨打流动人口所属省协会会长、乡镇村干部、社区民警电话，迅速介入，平息事态。联合乡镇、公安机关开展流动人口专项信访接待日活动，倾听流动人口心声，释疑解惑，调解纠纷，平息矛盾。与工商、民政、计生、劳动、城管等镇街部门开展横向协作，相互支持、相互帮助，解决各自领域和辖区内与流动人口服务管理相关的难点问题和矛盾纠纷。

洁玉

党的十九大报告明确提出:“坚持总体国家安全观。统筹发展和安全，增强忧患意识，居安思危，是我们党治国理政的重要原则。”在新的历史条件下，在城市风险管理领域，需要深刻学习和理解，准确贯彻这一新战略和新理念，改变以往以政府或国家为中心的治理模式，建立包括政府、企业、非营利组织、专家、公众等社会多元主体在内的风险管理体系，形成各方管理自身风险、政府管理公共风险、保险业参与风险分担的风险管理新格局。[2]在城市风险管理中，要看到风险管理中各个主体的实力。政府是主导部门，发挥好指挥协调作用；社区是最贴近民众的组织，扎根基层是其最大的优势。充分发挥宣传教育、培训引导、监测预警等功能。，成为基层有效风险管理的动力；社会也是风险管理的重要资源，其灵活性、创新性和专业性的结合可以弥补政府公共组织在风险管理方面的不足。说到底，风险管理离不开公众，公众是重要的参与者。只有通过隐患排查等具体的实际行动，才能提高市民识别和防范风险的能力，才能构建起整个城市社会的公共安全基础。[3]

参考

[1]朱正威。国际风险治理的理论、模式与趋势[J].中国行政，2014 (4): 12-15。

[2]张成福。风险社会与风险治理[J].教学与研究，2009 (5): 28-31。

[3]董有洪，刘玉。特大城市公共安全风险管理的问题与对策——以上海市风险管理和隐患排查实践为例[J]。经济特区实践与理论，2017 (2): 35-39。

作者简介

王敏，福州市委党校行政教研部副教授。主要研究方向为公共管理。