欧美航空业的补贴之战

陈佩如

作为国家战略产业，航空空产业的补贴之争一直是影响美欧经贸关系的长期症结之一。2021年6月15日，几乎毫无征兆地，欧盟和美国同时宣布分别暂停对波音和空客机征收报复性关税，为期5年。同时，双方将在这五年期间寻求解决争端的相关协议。由于这一声明是在拜登访问欧盟总部布鲁塞尔时发布的，因此也被外界解读为拜登政府上台后努力修复和改善欧美关系取得的阶段性成果。与美国在航空空制造业上的补贴战旷日持久。由于涉及重要的战略核心产业，业界普遍认为这场“战争”不会随着一份声明的发布而真正彻底结束。

近20年的补贴战

在全球商用飞机市场，欧盟和美国的竞争一直处于白热化状态。双方围绕航空空产业的补贴争端已持续17年，涉案金额是WTO争端解决机制下最大的政府补贴案。

航空空产业作为国家战略产业，政府支持对其发展起着非常重要的作用，这一点无论是美国还是欧盟都是公认的。因此，早在1992年，美国和欧盟就达成了商业飞机贸易补贴协议，同意将政府补贴限制在RD成本的三分之一。此后，双方在此协议下相安无事十余年。直到2004年，这种平衡被打破。

这是因为，在这10多年里，作为后来者的空客户一直扮演着追赶者的角色。直到2004年空客户有史以来第一次在市场份额上超过波音，这让习惯了“头把交椅”的波音坐不住了。于是，2004年10月6日，美国单方面撕毁协议，向世贸组织提起诉讼，指控欧盟及其成员国——法国、德国、英国和西班牙——自1968年以来向空客户提供巨额非法补贴。很快欧盟对美国的指责做出回应，反诉美国向波音公司提供巨额非法补贴。从此，这场持续了17年的补贴大战开始了。

虽然世界贸易组织作为“裁判”介入了这场“战争”，但双方从未停止争斗。例如，2013年11月，美国华盛顿州修改了当地税法，宣布延长对国航空企业的税收优惠政策，以保留波音公司在这里的飞机组装业务。不久，欧盟向世界贸易组织提起诉讼，指控美国政府通过7项税收减免措施向美国提供数十亿美元的补贴，违反了世贸组织的规定。作为反击，美国提出欧盟在A350XWB项目开发中向空客户非法提供数百亿美元补贴，造成不公平竞争，损害波音公司利益。

这种双方“五十步笑百步”的官司，十年来从未停止过。直到2019年，世界贸易组织才以“各打五十板”的方式对这场举世闻名的补贴大战做出裁决。世贸组织裁定欧盟向空客户提供大量补贴，违反了世贸组织2011年的裁决及相关规则。同样，世贸组织也裁定华盛顿州向波音公司提供额外的大规模补贴是非法的。

作为惩罚，2019年10月，世界贸易组织授权美国对每年出口到美国的约75亿美元欧盟商品和服务采取关税等报复措施。随后，美国对来自西班牙、法国、德国和英国的葡萄酒征收25%的惩罚性关税。一年后，世界贸易组织裁定，欧盟有权对来自美国的商品和服务征收每年不超过39.9亿美元的关税，以抵消美国的非法措施给欧盟造成的损失。

随后，欧盟寻求与美国谈判，提出“一旦欧盟同意取消惩罚性关税，美国将立即停止对空客户的惩罚性关税”。然而，美国当时没有同意欧盟的这一要求。此后，特朗普进一步升级了报复性关税。2019年12月，美国决定将法国和德国所有红酒产品的关税提高至25%。

作为反击，2020年11月，欧盟宣布对从美国进口的飞机和零部件征收15%的关税，对一系列农业和工业产品征收25%的关税，原因是美国对波音公司进行非法补贴。

这场闹剧直到拜登政府上台才“降温”。2021年3月，欧盟和美国发表联合声明，双方将暂停实施各自与大型民用飞机补贴争端相关的报复性关税，为期4个月。

“你和我”的拉锯战

特朗普执政的这些年，其一系列反全球化政策使得美国与欧盟的关系几乎达到冰点。但拜登政府上台后显然有意扭转这一局面，所以双方这次就补贴战达成一致也就不难理解了。

根据双方目前的协议，美国和欧盟将在5年内暂停与航空空补贴争端相关的报复性关税，并成立工作组就多年悬而未决的补贴争端进行谈判，明确为大型民用飞机制造商提供资金支持的基本原则。同时，双方还表示，协议达成后，双方将有更多时间寻找解决航空空补贴争端的方案，从而为产业链企业节省数十亿欧元的关税成本。

从双方已经发布的信息可以得出这样一个结论，未来双方都将继续在国家层面支持民机产业的发展。原因很简单。航空空制造业是欧盟和美国的战略性支柱产业。波音空是目前民机市场的“双寡头”。虽然“双头垄断”的名声听起来很有魅力，但在竞争激烈的市场中保持其地位并不容易。

航空空制造业的复杂程度和精密程度是工业制造业中最高的，这也使得飞机的RD周期更长，一次需要十几年，需要大量的资金。以A380为例，该项目于2000年开工，计划投资88亿欧元。2007年10月，首架A380交付市场，但2019年空客户宣布了A380的停产计划。虽然空客户从未透露过A380项目的总投资，但业内保守估计这一项目的投资高达250亿欧元，是计划的3倍。漫长的RD周期，数百亿的项目投资，进入生产阶段还需要巨额资金，这意味着如果没有政府的支持，厂商几乎不可能在这个市场生存。

同样，对于欧盟和美国来说，围绕波音和空客户的补贴带来的不仅仅是十几万个工作岗位，还有万亿美元的配套产业链和伴随产业链上百万个工作岗位。正因为如此，两国政府都会不遗余力地为这两家企业的发展“保驾护航”。

空客户50多年的发展得益于全欧的全力支持。空客户成立于20世纪70年代，直到20世纪90年代才开始盈利。在盈利之前的20多年里，欧盟的补贴对空客户来说极其重要。如今的空客户在某些细分领域领先于波音，未来双方的竞争无疑会更加激烈。在这个关键时刻，两国政府对各自企业的支持力度肯定会加大。

同时，除了竞争，近年来双方企业在一定程度上进一步形成了“你中有我，我中有你”的深度纽带。从制造业本身来看，空客户在波音的大本营美国设立了生产线。同时，全球供应链的生产方式已经使得双方的产业链交织在一起。在产业配套方面，仅以发动机为例。目前市场上最受欢迎的发动机产品LEAP系列发动机由美国和法国合资的CFM国际公司生产。就在今年6月，双方将合作期限延长至2050年。从飞机运行的角度来看，双方的附着力也很高。欧洲最大的廉价航空公司Ryanair 空，不仅是整个波音机队的组成，在今年波音最困难的时候，还花了几百亿买了100架波音飞机。拥有全球最大机队的美国航空空，是全球最大的A320系列飞机运营商。显然，双方已经形成的产业整合格局，使得补贴战引发的关税战只形成两败俱伤的局面，最终结果必然是“各退一步”。当然，这并不意味着未来双方将在民机市场“齐头并进”。毕竟在一些问题上，双方的矛盾还是存在的。

补贴之战引发的一些思考

虽然美国和欧盟这次决定暂停对波音和空客机征收报复性关税，但双方仍有许多根本分歧没有解决。比如，协议中只提到在提供融资支持时，要提高透明度，在市场条件的基础上提供RD支持，但这些只是原则声明，双方的分歧恰恰在这些方面。考虑到这些问题都没有解决，未来双方需要进一步沟通的地方还有很多。

与此同时，另一个不得不考虑的因素是，波音公司仍因737MAX事件和新冠肺炎疫情而深陷困境。为了不继续被空客户赶超，波音未来势必会加大力度寻求政府支持。在这个过程中，很可能再次触及政府补贴这个敏感话题。

此外，据外媒报道，在这份声明公布之前，美国和欧洲都在努力说服对方在贸易领域达成更多共识，但仍有一系列贸易争端有待解决。例如，特朗普政府对欧洲钢铁和铝产品征收的高关税仍然有效。此外，业内人士指出，欧盟与美国达成这一协议的另一个非常重要的因素是中国。

在双方看来，贸易争端只会加剧他们的内耗。因此，这一“休战”决定不仅可以消除欧美之间的顾虑，为相关产业和贸易提供稳定的政策环境，解决欧美之间一个长期的贸易麻烦。另一个目的显然是双方可以有更多的精力来应对一个“共同的威胁”。

纵观目前的商用飞机市场，庞巴迪受到了欧盟和美国的联合打压，最终赢得了空客户的收入。巴西航空工业在挣扎求存，日本的“民用飞机梦”基本破碎。虽然俄罗斯还在努力，但是前景并不乐观。只是在中国，ARJ21新支线飞机已经开始探索中国市场的规模运营，C919飞机正在加快市场运营的步伐。更重要的是，中国本身就有巨大的市场需求。虽然欧盟和美国都明白中国飞机制造商短期内不具备全球竞争的能力，但也知道中国企业的进入可能会对全球商用飞机行业造成冲击，这显然不是他们乐于看到的。但正如德国总理安格拉·默克尔之前所说，“中国在很多问题上是竞争对手，但中国在很多问题上也是合作伙伴。”这种竞争与合作的关系对于航空空行业尤为重要。所以，扩大合作的基础，减少竞争的摩擦，共赢可能是各方的最佳选择。不过，对于中国的航空公司空企业来说，这次欧盟和美国达成协议后，未来双方可能会出台更多针对中国航空公司空行业的政策。在这种环境下，中国航空空企业如何未雨绸缪，未雨绸缪，将是一个值得深入思考的问题。