明确森林权属 加强产权保护

国家林业和草原局办公室

明确林权，加强产权保护，是加强生态保护、推进生态文明建设的重要基础性制度，也是这次森林法修改的重点。原《森林法》主要规定了权属证书的发放，对森林资源流转和不同权利主体合法权益的规定比较原则也散见于不同的章节。实践中，对公益林和国有森林资源能否流转、按什么程序流转存在不同认识和做法，导致产权纠纷频发、资源保护不力、开发利用粗放，影响了森林资源的保护和发展。

党的十八大以来，党中央、国务院明确要求完善自然资源资产产权制度，整体推进自然资源资产产权制度改革，强调要稳定农村土地承包关系，赋予农民更多财产权利。根据国有森林资源产权制度改革的要求，结合国有林区、国有林场和集体林权制度改革的实践经验，修订后的《森林法》增加了“林木所有权”一章，重点规定了以下几个方面:

首先，修改林权登记制度。根据不动产登记制度改革，原森林法规定的森林、林木、林地的所有权和使用权由人民政府登记，发证改为由不动产登记机构统一登记发证。作为属地登记原则的例外，新修订的《森林法》规定，重点林区的森林、林木和林地的登记机关为自然资源部。

第二，建立国有森林资源所有权行使制度。一是明确了国有森林资源所有权行使主体。按照中办、国办印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，修订后的森林法规定国家所有的森林资源由国务院代表国家行使，国务院可以授权自然资源部统一履行国有森林资源所有者职责。二是明确国有森林资源可以依法确定给林业经营者使用。到目前为止，我国基本上是通过无偿划拨国有森林资源方式，赋予国有林场、国有林管理局享有经营使用的权利。在森林法修订中，有的部门、专家提出，按照全民所有自然资源资产有偿使用的改革精神，今后除了无偿划拨，还可以允许采取有偿出让、授权经营、出租等方式使用国有森林资源，使用权主体也不应局限于国有林场、国有林管理局。修訂后的森林法在立足林业实际、又兼顾今后改革方向的基础上作出了规定，在确定方式上，既包括无偿划拨，也包括有偿出让等，在获得主体上，包括但不限于国有林业经营者。三是明确国有森林资源可以流转。对于国有森林资源的保护管理，既要适应市场经济发展的需要，放活国有森林资源使用权，又要严格管理，避免破坏森林资源和造成国有森林资源资产流失，修订后的森林法对国有森林资源以转让、出租、作价出资等方式流转作了3项要求，一要依法取得使用权，二要经批准，三要由国务院制定具体办法。下一步，还需要加快制定有关办法，明确流转的方式、条件、程序和批准主体。第二，建立国有森林资源所有权行使制度。首先，对国有森林资源的所有权主体进行了界定。根据中办、国办印发的《关于整体推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，修改后的森林法规定，国有森林资源由国务院代表国家行使，国务院可以授权自然资源部统一履行国有森林资源所有者的职责。二是明确国有森林资源可以依法确定由林业经营者使用。到目前为止，我们国家基本上是通过无偿划拨国有森林资源的方式，授予国有林场和国有林政部门经营使用权。在《森林法》修订中，有部门和专家提出，按照全民所有的自然资源有偿使用的改革精神，今后除无偿划拨外，可以允许通过有偿转让、授权经营、租赁等方式使用国有森林资源。，而且使用权的主体不应仅限于国有林场和国有林政。修订后的《森林法》根据林业实际并考虑到未来改革的方向作出了规定。在确定方式上，既包括无偿划拨，也包括有偿转让，在收购主体上，包括但不限于国有林业经营者。第三，明确国有森林资源可以转让。对国有森林资源的保护和管理，既要适应市场经济发展的需要，又要放开国有森林资源使用权，严格管理，避免破坏森林资源，造成国有森林资源资产流失。修改后的《森林法》对国有森林资源的流转做出了转让、出租、出资等三个要求。一是依法取得国有森林资源使用权，二是经过批准，三是由国务院制定具体办法。下一步，要加快制定相关办法，明确流转的方式、条件、程序和审批主体。

第三，完善集体林地承包管理制度。集体林地主要由农户承包，由集体经济组织管理。目前，明晰产权、承包到户的基本改革任务已全面完成。新修订的森林法重在与新修订的农村土地承包法相衔接，重在稳定承包权的基础上，强化放活经营权、落实收益权的法律制度。明确承包方享有林地承包经营权和林木所有权，可以通过租赁(转包)、入股、转让等方式流转。此外，《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》规定，“对不宜实行家庭承包经营的林地，经集体经济组织成员依法同意，可以通过股份分成、利润分成等其他方式实行产权流转。村集体经济组织可以保留少量集体林地，集体经济组织应当依法实行民主管理”。修订后的《森林法》明确了集体经济组织统一经营林地的合法性，规范了流转程序。

第四，完善林业经营者权益保护制度。规定了不同所有制经营主体在营造林木中享有的权益。国有企业、事业单位、机关、团体、部队负责管理和保护其营造的林木，并有权按照国家规定支配林木收益；以及其他集体组织和个人，对其营造和种植的林木享有所有权和收益权。生态保护、基础设施建设等公共利益需要征收征用林地、林木的，应当依法办理审批手续，并给予公平合理的补偿。

论林权争议的解决。林权纠纷涉及面广，原因复杂多样。当地政府更了解历史、风俗和民情。实践中，林权争议的解决还依赖于人民政府设立的林权争议解决机构。政府先处理，有利于通过协调解决纠纷。修订后的森林法基本沿用了原森林法关于政府优先处理的规定，并与新修订的土地管理法的相关规定相衔接。同时完善了原森林法中有争议的树木不得砍伐的规定。因森林防火、森林病虫害防治、国家重大基础设施建设等需要。，有可能先砍伐或者改变林地现状。在实践中，相关的采伐收益和补偿可以通过银行由有关部门保管，争议解决后再进行分配。