推进林业草原国家公园“三位一体”融合发展

刘敏

它是陆地生态系统的主要部分，草地是陆地生态系统的重要组成部分，国家公园是该生态系统的重要保护区类型。林业、草原、国家公园“三位一体”整合是“十四五”期间我国林业草原保护与发展的主线，也是林业草原发展的重要命题。

中国森林面积2.2亿公顷，约占国土面积的23.04%；草原面积近4亿公顷，占国土面积的41.7%；自然保护区面积近1.87亿公顷，约1万处，占中国国土面积的18%。2015年，国家发改委等13部委联合发布《建立国家公园体制试点方案》，正式启动中国国家公园体制试点。首批设立10个试点，涉及12个省份。

林业、草原和国家公园密切相关，相辅相成，同属于自然生态系统。从要素来看，这三者都是林草部门生态管理的重要范畴，是生态保护和修复的基本对象。从历史背景来看，森林和草原是传统产业，国家公园是新创意。从发展战略看，森林是增量提质，草地是保护利用，国家公园是系统化管理；从几何布局上看，森林和草原是一样的，国家公园就是景点；从生态画卷上看，森林和草原是背景，国家公园是点睛之笔。

发展的必要性

林业、草原、国家公园“三位一体”一体化是国际生态治理和联合国可持续发展进程的必然选择。国际森林公约的实施和联合国可持续发展目标的实现需要三位一体的有效衔接。林业、草原、国家公园“三位一体”融合，是国内双循环发展、高质量发展的必然要求。构建以大循环为主体、国内国际双循环相互促进的双循环发展模式，推动经济活力、创新力、竞争力的高质量发展，三位一体需要提供绿色供给。林业、草原、国家公园“三位一体”整合是突破林业发展瓶颈、实现林业现代化的必然途径。解决林业产业周期长、风险大、产业结构优化不够、林草发展不协调等关键问题，需要激发三位一体的内在活力。

林业、草原、国家公园"三位一体"融合发展要以习近平生态文明思想和先进的治国理念为指导，以改革阶段论为导向方向，以区域发展论为基础寻找三位一体的坐标，以系统治理论为指引三位一体的创新理念，以"两山"理念为引领三位一体的实践示范，以"双循环"理论为框架为三位一体提供动力。要坚持系统思考、协同推进、综合施策，坚持“宜林则林、宜草则草、因地制宜、宜绿则绿”的原则，坚持以国家为主体的自然保护区建设分类、分阶段、有序推进，统筹山水林湖草沙系统治理，坚持开展大规模国土绿化， 着力通过生态系统保护和修复，提高生态系统质量和稳定性，不断增强生态系统碳汇能力，促进山区林区群众致富增收。

推进林业、草原、国家公园融合发展，应从各自领域入手，抓住机遇，创新思路，实现转型。

抓住新机遇，从生态建设向森林多功能转变。森林具有多重功能，提供木质林产品作为重要的原料和消费品，提供非木质林产品维持民生和日常需要。森林还是生态“改善器”和就业“蓄水池”，发挥着重要的经济、社会和生态功能。2003年6月，中共中央、国务院发布9号文件《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》，以中央文件的形式明确了林业“三个定位”、“三个生态”的战略思想，确立了以生态建设为主的林业发展战略，实现了林业发展的第一次转变。在新的历史时期，林业发展面临新的机遇。随着社会主要矛盾的变化和人民生活水平的提高，对森林提供的产品和服务的要求更高，需求更迫切。坚持以人民为中心的发展理念，充分发挥森林的多功能性，扩大林业产业的商品供给，提高林业的社会文化服务水平，探索生态产品的价值实现机制，将是林业发展的第二次转型。

输入新观念，从草原生产向草原保护转变。传统的草业由农业部门管理，侧重于草地的生产功能。2018年，按照《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，启动新一轮机构改革，赋予国家林业和草原局新的职能定位，包括负责草原资源监督管理、草原禁牧、草畜平衡和草原生态修复，组织实施重点草原生态保护和修复工程，监督管理草原开发利用。在新的历史时期，草原发展要有新思路，坚持绿色发展，保护优先。创新体制机制，建立健全草原保护和修复体系，全面落实草原补偿政策，严格落实禁牧和草畜平衡制度，积极推进草原生态保护和修复工程。坚持保护、建设和合理利用相结合，通过监测监管实现空之间草原面积和合理利用的双重控制，确保草原用途不改变、数量不减少、质量不下降，实现由草原生产向草原保护的转变。

创建新版本的地图，从国家公园转换到国家公园。国家公园的发展经历了一个从无到有，从地方创新到中央指导，从部门设置到国家统筹的过程。2006年，云南迪庆藏族自治州通过地方立法建立了香格里拉普达措国家公园，这是我国第一个由林业主管部门(国家林业局)批准的“国家公园”。2008年，环保部和国家旅游局还批准建设了首个国家公园试点单位——黑龙江汤旺河国家公园。此后，由国家政府部门管理的“国家公园”逐渐起步。2017年印发《建立国家公园体系总体方案》和《关于2019年建立以国家公园为主体的自然保护区体系的指导意见》。在国家层面，从政策角度科学界定了国家公园的内涵，明确了国家公园的定位和空的布局，明确了三类自然保护区。建议建立统一、规范、高效的管理体系。在新的历史时期，国家公园要打造新版地图，在国土空规划和“三区三线”划定的基础上，分门别类进行公园设计，分阶段、分地区、分时段实施政策，做到保护有力、治理有效、保护与利用相结合，陆续新建一批国家公园，实现国家公园向公园国的转变。

推进林业、草原、国家公园融合发展，要从监测调查、生态规划、国家战略入手，摸清家底，明确方向，服务大局。

利用林草生态网络感知系统，引入大数据、云计算等平台，确定林草国家公园的分类、布局和交叉整合关系；结合地面调查和现有的清查结果，确定生态资源的数量和质量。根据第三次全国土地调查数据和国土空规划，综合考虑土地利用结构、土地适宜性等因素，科学划定绿化用地，实施精准管理；根据第九次全国森林资源清查结果，分析研究精准提升森林质量的潜力和管理方法；根据年度草原监测报告，做好草原保护恢复和草畜平衡工作，利用高科技手段尽快开展第二次全国草原资源统一调查；根据自然保护区和国家公园最新相关规划，探索开展自然保护区和国家公园综合监测调查。

根据全国主体功能区规划，以及生态保护和修复规划，确定林草国家公园的不同功能定位，根据国家“双”规划确定林草发展战略和工程任务。要通过生态保护和修复，发挥生态资源的生态功能，为国家生态安全做出贡献；还要完善生态产品的管理开发机制和保护补偿机制，发挥林草产品的经济社会功能，促进生态产品的价值实现和增值；根据国家重大生态系统保护与修复工程总体布局，针对重点区域突出的生态问题，因地制宜确定绿化模式，按照统筹规划、系统治理、整体推进的思路，结合当地经济社会状况和资源配置布局，实施景、林、田、湖、草、沙综合治理工程。

遵循国家重大战略部署，积极推进林草国家公园“双循环”发展，围绕国家“一带一路”战略，从国际大势上谋划林业如何“走出去”和“引进来”，促进林产品全球贸易，加强全球生态保护合作；围绕国家乡村振兴战略，从中国全局出发，积极建设“生态宜居”、“美丽乡村”，大力推进生态振兴、林草产业振兴、林场振兴。按照“双碳目标”，通过发挥森林的“碳汇”功能，积极做好林业应对气候变化工作。全面推进“林长制”，试点“草长制”，探索推广“园长制”，理顺管理体制机制，完善生态责任考核体系。正确处理中央和地方的关系，明确政府和市场的边界，规范部门之间的职责，建立多元投入、齐抓共管、综合治理的新模式。