林长制推行的必要性和发展建议

黄勇

《中共中央办公厅、国务院办公厅关于全面实施林长制的意见》为加快构建党政同责、属地负责、部门协同、源头治理、全域覆盖的林草资源保护发展长效机制提供了遵循，也为湖南林草高质量发展提供了契机。

森林制度是森林资源保护和发展目标责任制的“加强版”。2003年，中共中央、国务院印发《关于加快林业发展的决定》，要求“坚持和完善任期内林业建设目标管理责任制”。2011年，国家林业局下发了《关于开展森林资源保护和发展目标责任制检查的通知》，并组织开展了检查。当时，1720个县级政府(占63.87%)建立了目标责任制。后来国家林业局派驻的专员办每年随机抽取部分县市，次年通知被随机抽取单位所在的省级政府。同年，湖南省下发了《关于建立县级人民政府保护和发展森林资源目标责任制的通知》，此后几乎每年都组织或联合开展目标责任制检查。纵观近10年的实践，由于政府重视不够、推进措施不力、考核奖励不严、林业部门角色定位不清等原因，目标责任制的建立和实施并没有完全实现“加强森林资源保护和管理”的制度初衷。不仅如此，近年来，森林资源保护和发展出现了“缺胳膊少腿”的新局面。乡镇林业站“属地管理”后，林业基层“腿”不见了，导致森林资源源头管理能力严重弱化；由于森林公安和行政执法体制机制转换不畅，林业执法“手”断了，导致破坏森林资源违法问题查处难、结案难。鉴于上述现实，为进一步明确地方党政领导干部保护和发展林草资源的目标责任，党中央、国务院决定在全国全面推行林长制。此外，在新《森林法》第四条“国家实行森林资源保护和发展的目标责任制和考核制度”、“地方人民政府可以根据本行政区域森林资源保护和发展的需要，建立林长制度”中，也有“林长制度”是目标责任制的加强版的逻辑内涵。

林业系统是全社会把部门工作提升到林业的“助推器”。早在2003年，《关于加快林业发展的决定》就明确了“全社会办林业”的基本方针。然而，经过近20年的实践，“全社会办林业”的局面并没有完全形成。习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出:“当前，我国生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键时期。已经进入提供更多优质生态产品满足人民日益增长的优美生态环境需要的关键时期，也到了有条件、有能力解决生态环境突出问题的窗口期。”随着经济发展、社会进步和人民生活水平的提高，特别是全面建设小康社会后，提供优美的生态环境、优良的生态产品和优质的生态服务成为人民群众对林业的第一需求。与此同时，我国林草资源保护和发展的形势依然严峻。非法占用林地、草地，临时用地超期使用，毁林开垦，乱砍滥伐，盗伐林木等现象依然频繁，森林火灾和有害生物威胁依然十分严重。治理体系和治理能力仍不能满足林业和草原事业高质量发展的需要。迫切需要建立“全社会办林业”的长效机制，深入推进生态建设。安徽、江西等地的试点证明，“林长制”能够为这一长效机制的建立提供强大动力。

林业系统是新时代林农必须高质量完成的“必答题”。《关于全面实施林长制的意见》开宗明义地提出，“森林和草原是重要的自然生态系统，在维护国家生态安全、推进生态文明建设中具有基础性和战略性作用”，并明确“地方各级林业和草原主管部门承担组织实施林长制的具体工作”。保护基础性、战略性林草资源，实现山有所管、草有所护，以“林长制”推进“林长制”，既是推动落实属地责任的制度创新和生动实践，也是新时期林草人立足新发展阶段、践行新发展理念、构建新发展格局的“必答题”。

林长制带来的好处是毋庸置疑的，但在实施过程中不可避免地会遇到一些困难和障碍。为此，笔者提出三点工作建议，以期为林长制的实施提供参考。

一是要坚持“问题导向”。林权制度的推广过程就是发现和解决存在问题的过程。实施林草资源的保护和开发，要重点解决两个问题。

首先是解决政策和制度供给不足的问题。在坚持完善和维护林草政策的稳定性及其与土地、矿业、农业政策的相关性的同时，重要的是建立和完善林长会议制度、信息公开制度、部门协作制度、工作监督制度、第三方评估制度、评价制度等。，为林草资源的保护和发展提供“一体化”的政策和制度保障。很多政策体系的核心是责任制。要进一步明确各级党委、政府领导推动责任“扛在肩上”的主体责任，进一步完善基层网格化管护形式推动责任“落地”，建立纵向到底、横向贯通的网格化管护责任制，让每一片森林草原都有一个责任人。在抓住政策完善和制度建设这条主线的同时，切实推进一系列现存问题的解决。比如整合木材检查站、林业调查、规划设计机构的人员和职能，组建林草行政执法机构和资源监测机构，完善林草资源监督监测体系；推进重点生态功能区森林植被恢复费和转移支付资金“使用返还”，解决资金分配和使用中的“非林”问题；实现天然林和公益林的联合经营，改变“一山两制”不同政策的管护局面；完善“林长+检察院+法院+审计+纪检监察”的林草案件联合侦查机制，推动林草监管由“部门任务”向“政府工作”转变，等等。好的政策体系可以解决顽疾，产生好的效果。安徽有752个“林长制”，通过颁布或修订《森林病虫害防治条例》和《环境保护条例》确立了林长制的法律地位。实行林长制的第一个整年，财政对林业的投入同比增长46.5%，森林火灾起数、毁林面积、直接经济损失同比均下降60%以上。

二是解决监管监察手段落后的问题。建设林长系统智能信息系统和工作平台，提高林草资源监管监测“智能化”水平。将基层林长、护林员纳入“互联网加林长系统”监管平台管理，接入森林防火、病虫害防治、古树名木相关监管功能，进行在线分析、智能查询、精准统计、考核调度；完善林草资源“一张图”动态监测体系，建立定性定量分析相结合、能“年年出数”的评价指标体系，让森林管理者“有的放矢”地履职尽责。同时引入第三方评价机制，将群众满意度和获得感纳入评价指标体系，评价结果作为地方党政领导干部综合评价和自然资源资产离任审计的重要依据。江西省建立了由10个保护性指标和3个建设性指标组成的林长指标体系。省政府每年公布考核结果，分为优秀和良好等次。

二是要体现“系统治理”。全面推行林长制是一项系统工程。一是强化系统思维，把林草资源保护发展纳入生态文明建设全局，与经济社会发展、国计民生同步规划推进，加强政策统筹，充分发挥改革的整体效应。二是探索林草一体化，全面整合思想、感情、理念、目标、功能、规划、资金、标准、监测、执法等各个方面，系统思考草原工作的六大体系。第三，依靠党委政府整体推进，抓住“关键少数”，动员社会力量，助推林草事业从部门工作上升为党政主要领导责任，从林草部门“小马拉大车”上升为各级各部门“一唱一和”。安徽省将21个省直部门列为省级林长会议成员，明确了各单位在政策规划、项目支持、监督考核等方面的职责。四是在责任区划分上，坚持行政区划与生态区相结合，即行政区划为主，自然保护区、林业管理单位、城市绿地等为辅。应确定为责任区，同时兼顾河流(湖泊)的责任区。第五，精心设置林长等级。鉴于湖南省五分之四以上的林业站已划归乡镇管理，有必要设置省、市、县、乡、村五级林长。可以借鉴安徽省安庆市的做法，将村组组长纳入村级林长制度，设置3311个管理网格，延伸到村组和护林员，实现网格化管理、全覆盖。

第三，要对接“乡村振兴”。根据《关于全面实施林长制的意见》、《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》等要求，坚持顶层设计和基层创新相结合，立足资源禀赋，发挥生态优势，通过基地联动、产业带动、示范带动等措施，推进产业生态化、生态产业化，促进林业优质高效、农村宜居宜业、林农富裕。重点包括:统筹利用护林护草、防火灭火等公益性岗位，在林业基础设施建设领域推广以工代赈模式，吸纳更多贫困人口和低收入者就近就业；鼓励发展多种形式的适度规模经营，实施油茶等林业特色种植推广行动，推进品种培育、品质提升、品牌建设和标准化生产，促进木本粮油和林下经济高质量发展；并支持林业产业化龙头企业创新发展，加大对森林生态标志产品基地建设和品牌推广的支持力度，发展绿色林产品、有机林产品和地理标志林产品；依托自然保护区为载体，建设一批森林恢复示范基地；利用金融和外资项目，积极探索林业碳汇的开发和交易。