郴州林木禁伐减伐的思考

曾晓林

2008年冰灾之后，郴州的森林遭到严重破坏，到处都是低残林，你看到的都是“砬子山”。环城丘陵上没有一片像样的森林，交通沿线林相支离破碎，与邻近的韶关、长株潭地区形成强烈反差，严重影响了郴州的形象。社会各界对加快植树造林、改善生态环境的呼声很高。郴州市审时度势，及时决定在全市范围内实行封山禁伐。

砍伐的积极作用。

改善了生态环境，提升了城市品位。封山禁牧可以快速恢复植被，同时可以形成大量的天然混交林，改善林分结构。2012年起，郴州市封山禁伐。森林覆盖率每年提高1.2个百分点，活立木蓄积量每年增加400多万立方米。经过四年的封山伐，郴州成功创建国家森林城市、全国绿化模范城市、国家生态园林城市、生态文明示范工程试点城市。郴州生态环境明显改善，入选2015年中国大陆氧吧50强。候选人在2015年中国最幸福城市榜单中排名第25位，省环保厅发布的空气体质量排名显示，郴州位列全省第一。

推动绿色产业发展，助推资源型城市转型。封山禁牧形成了林业产业结构调整的倒逼机制。特别是实施禁伐后，传统木材产业受到很大限制，林业生产经营者不得不调整产业结构，转向发展生态旅游、森林经济、食品药材、花卉苗木、种植养殖等绿色产业。在过去的五年里，林业合作社发展迅速。全市农民林业专业合作社从禁伐之初的几十个发展到491个，成员2.8万人；带动非会员农户10万人以上。林下经济从2012年的4.4亿元增长到2015年的22.4亿元，森林旅游从2012年的18.9亿元增长到2015年的48.6亿元，经济林产值从2012年的16.5亿元增长到2015年的38.2亿元，花卉苗木从8.4亿元增长到29.5亿元，而同期木材加工业产值从4.44。

促进经济发展环境的优化，提高区域经济的竞争力。目前，区域经济的竞争很大程度上是区域环境的竞争，而生态环境是区域环境的主要因素之一。封山禁伐，改善生态环境，提升城市品位，也就是优化经济发展环境，对于吸引更多的外商、外资、项目到郴州来，作用不言而喻。随着郴州生态环境的改善，经济竞争力越来越强。近年来，许多知名企业选择落户郴州，郴州已成为沿海地区产业转移的首选。规模以上工业增加值连续三年保持10%以上的增速，招商引资增长20 ~ 30%。2015年实际到位内资408.17亿元，引进利用外资13.54亿美元，位居全省前三。

禁伐和减量化的主要影响

社会植树造林的积极性降低。据统计，2009年至2011年，郴州社会组织和个人平均每年投入的社会资金达5亿元，而同期各级政府投入荒山造林的资金不足1亿元；封山禁伐后，政府每年投入10多亿，社会组织和个人投入不到2亿。

林业管护压力加大，政府投入加大。实施禁伐后，部分山林无收入，导致部分群众管护意识和责任弱化，森林火灾、盗伐林木等管护难度加大，政府投入的公共管护成本增加，难度加大。

对林业企业的影响。郴州是一个林业大市。林业形成了比较完整的产业链，木竹加工业发展初具规模。封山(禁伐)之初，全市共有木材加工企业675家，从业人员6000多人，产值13.5亿元。禁伐后能维持正常生产的不到十分之一，产值不到5亿元，从业人员不到3000人。8家省级规模以上加工企业中，仅有1家保持正常生产(2家已倒闭，5家处于停产状态)。

对林农生产生活的影响。郴州市林业收入占家庭总收入30%以上的农户30.1万户、林农128万人，年林业生产经营收入16.2亿元，尤其是桂东、汝城、资兴、永兴等重点林区林农。他们山多田少，长期依靠山上的森林生存。他们家庭收入的30% ~ 70%来自造林、木材、苗木销售、林业管护等。

对社会稳定的影响。禁伐导致老百姓失去处置权和收益权后，政府补偿过低不到位，林农收入锐减，引发不满。一些造林公司和大型林业公司无法收回对原料基地的投资，从而产生矛盾。与此同时，林地债务纠纷增多。禁伐还直接导致林产工业企业数千职工失业，近10万林农失去重要收入来源，大量林业投资企业和造林大户经营困难，债务无法偿还，少数群众生产生活困难，增加了社会保障和就业压力，影响了社会稳定。

禁止和减少采伐的对策

实施，分区政策。一是科学确定封山禁牧期限。根据林木生长规律，封山3年基本可以封山成林，之后还可以再巩固2年。因此，建议五年禁渔期过短，禁渔效果难以显现，周期过长，投入成本过高，容易激化矛盾；二是科学划定封山禁牧区域。砍伐重点区域和重要林分，划定为禁伐区，加大生态补偿力度；将边远山区、林区、乡村划定为限制采伐区，严格控制采伐限额，分类给予适当补偿；依法征用的林地、企业租赁的造林基地、经济林、南方竹林、工业原料林等。不适宜采伐的划为开发区，在严格规范管理的基础上，由经营者自主开发管理。要将上述三类区域界定到山头、地块、单位、村、农户，明确每块林地的管护责任。

把封山禁牧与生态公益林管理结合起来，加大投入，完善森林生态补偿机制。一是增加生态公益林面积。在国家省级公益林的基础上，增加地方公益林；二是提高生态公益林补偿标准，并根据社会经济发展逐步提高。目前，郴州公益林补偿标准提高到300元/公顷；三是保障封山育林资金。郴州市财政每年安排600万元用于市林业部门的封山育林专项资金；各县市财政每年安排100万元封山育林专项资金，用于林分改造、林道养护、森林防火基础设施建设、森林病虫害防治、林业科技推广、护林员培训等。

加快林业产业转型，引导林区发展林下经济等产业。一是引导林农产业转型。出台相关配套政策，市县财政每年安排一定资金，建立产业转型引导基金，引导和支持山区林农进行产业转型，大力发展森林旅游、森林食品、森林药材、苗木花卉、种植养殖等新兴产业，让山区群众自觉摆脱总是靠砍树为生的单一传统经营模式。第二，积极组织劳动力转移。为剩余劳动力提供职业培训，组织他们外出工作。三是不断扩大林农社会保险覆盖面。纳入农村社会保险和贫困家庭社会救助。

依法加强森林管理，严格保护资源。一是加强森林防火管理。各级政府要颁布“禁火令”，制定和落实森林防火责任追究办法，加大森林火灾查处力度，加强护林防火队伍建设，组建专业化护林队伍和森林火灾扑救队伍，实现森林管护全覆盖，降低森林火灾发生率和受害率。二是加强森林采伐源头管理。严格落实森林采伐管理目标责任制，加强森林采伐管理，坚决遏制乱砍滥伐现象。三是加强木材流通和木材加工市场管理。坚持木材凭证运输制度，合理调整木材加工企业布局，完善木竹购销台账和加工管理制度，取缔无证木竹加工企业，严厉打击无证运输木材的违法行为。四是加强林地管理。严格执行县级林地保护利用总体规划，加大征占用林地管理力度，依法查处非法占用林地的违法犯罪行为。第五，加强森林病虫害防治、自然保护区建设和野生动植物管理。加快自然保护区和森林公园建设步伐，加强野生动物执法宣传和检查，严厉打击非法乱捕滥猎、收购、出售、运输和走私野生动物行为，切实保护野生动物资源。

加强矛盾纠纷调处，维护林区社会稳定。做好信访接待和咨询服务工作，积极协调各级各部门及时处理封山禁牧中的各类矛盾纠纷。耐心做好封山禁伐政策的宣传解释工作，消除群众对政策的疑虑和对政府的不信任。

四年来，郴州活立木蓄积量增加1200多万立方米(其中砍伐400多万立方米)。从11个县市全面封山育林取得的积极成效来看，只要组织得当，政策配套，宣传得当，措施得力，是南方集体林区增加森林数量，提高森林质量，改善生态环境的有效途径。