关于建立国家公园体制的思考

桂小杰

美国是世界上第一个建立国家公园的国家。1872年，美国国会将位于怀俄明州西北部的黄石公园划为资源保护区，由联邦内政部直接管理。黄石国家公园成为世界上第一个真正的依法建立的国家公园。

美国国家公园的定义是“为保存完整的、有价值的特殊地理景观，保护自然生态系统和物种资源，为未来经济发展提供资源和生态安全，为公众提供具有审美欣赏价值的自然景观或自然综合体而依法设立”。按照这个定义，美国国家公园相当于中国的国家自然保护区、国家森林公园、国家湿地公园、国家地质公园、国家风景名胜区。

国家公园的发展历史和现状

经过一百多年的实践和发展，美国的国家公园体系现已拥有自然保护区、野生动物保护区、狩猎场、湿地保护区等20类384个保护区，形成了完整的国家公园体系和成熟的国家公园管理体系。

在美国，国家公园和国家公园系统是两个相互关联的概念。国家公园是指大的自然区域，包括一些历史遗迹。禁止狩猎、采矿和其他资源开发活动。国家公园系统是指由美国内政部国家公园局管理的土地或水域，国家公园只是国家公园系统的一类保护区(区域)。

目前，美国共有57个国家公园，大部分位于西部，面积约21万平方公里，仅占国家公园系统总数的14%，但面积却占保护区总面积的61%。

美国的国家公园体系只涉及自然状态下的公共和不可移动遗产，包括国家游憩区和城市公园等休闲场所(如DC华盛顿州的波托马克河国家公园)。就现行体制的成员而言，在资源重要性和主导职能上也有很大差异，但所有这些成员的产权都属于国家公园管理局，其管理部门都是非营利组织。

继美国之后，澳大利亚(1879年)、加拿大(1885年)和新西兰(1887年)也建立了自己的国家公园。大约在1930年，国家公园运动跨越了海洋。南非和日本分别于1926年和1931年建立了国家公园。二战后，随着旅游业的蓬勃发展和游憩需求压力的不断增加，许多国家开始扩大国家公园的数量，南美、亚洲、非洲等许多发展中国家也逐渐建立了自己的国家公园体系。

从1872年到21世纪初，国家公园运动从美国传播到世界上225个国家和地区。从一个单一的国家公园概念，衍生出诸如“国家公园和保护区系统”、“世界遗产”和“生物圈保护区”等相关概念。目前，世界上国家公园总数已达3384个，总面积4016050平方公里，占地球表面积的2.67%。

国家公园的定位和特征

1970年，美国国会通过了《国家公园服务授权法案》，该法案规定了建立国家公园的基本标准和条件。其核心是要求自然资源和生态系统的典型性、代表性和完整性，确保具有生态、文化和审美保护价值的自然资源得到保护。

自然保护的主要形式是建立自然保护区、国家公园、州立公园、国家指定公园(日本)、狩猎和采矿区、野生动物保护区和其他受保护物种，维护生物多样性，恢复和保护典型的自然生态系统。这些保护区统称为保护区或自然保护区。无论从美国还是世界自然保护的现状和趋势来看，国家公园都是保护自然资源的重要形式之一，包括物种、生态系统和生物多样性。

国际自然保护联盟根据不同的管理目标定义了不同类别的保护区。根据保护区内人类利用程度的不同，全球保护区分为六类。国家公园被列为第二类保护区，即以保护生态系统和提供游憩为主要目标的保护区。

保护国家公园资源和价值的完整性是国家公园管理局的基本和核心概念和责任。保护国家公园中的所有自然资源、自然过程、自然系统和价值，保护它们免受人类破坏，永久保护它们的完整性，并让当代和后代的公民有机会享受它们。

公园的自然资源、自然过程、自然系统和价值一般包括:①物质资源，如水、空气、土壤、地形地貌、地理特征、古生物资源、自然声音和明澈的天空空；②物质过程，如天气、侵蚀、洞穴形成和自然火灾；③生物资源，如原生植物、动物和群落；④生物过程，如光合作用、繁殖和进化；⑤生态系统；⑥与特征相关的值，如风景。

从上面我们可以发现，国家公园的目的不是发展旅游业，而是保护宝贵的自然资源和生态系统。公园命名的初衷不是城市公园，而是具有国家意义的国家自然资源；管理的具体目标不是获得经济利益，而是保护自然资源和生态系统的完整性。

欧美国家公园管理体系

欧美发达国家探索了以土地所有权或资源所有权为核心的三种国家公园管理体制模式。一是实行从中央到地方、园区层面的垂直管理体制；二是实行中央立法监督、地方政府垂直管理的体制；第三，中央政府直接管理公园管理体制。

美国自1872年《黄石国家公园法》颁布以来，先后颁布了1916年《组织法》、1970年《一般授权法》和1978年《雷德伍德修正案》,使原来多名称、多部门管理的保护区统一为一个完整的国家公园体系，实行联邦、州、公园三级垂直管理体制。其最高行政机构是内务部下属的国家公园管理局，成立于1916年，负责国家公园的管理、监督和政策制定。

事实上，美国国家公园管理局只管理美国不到14%的保护区，其他保护区由美国林务局、鱼类和野生动物管理局管理。美国林务局是美国保护区(区)的主要管理部门，所有建在林地的国家公园和保护区都由林务局管理。在欧洲，以中央或联邦立法监督为主要职能，由地方政府垂直管理，如德国。在国土面积较小的国家，国家公园由中央政府或联邦政府直接管理，如芬兰。

建立符合国情的国家公园管理体制。

从我国各省各类保护区的现状来看，林业、住建、环保、国土、水利、农业、旅游等部门都建立了不同类型的保护区，或多或少行使着管理权。而且空之间存在重叠，职能交叉，法律法规冲突，建立国家公园体制意见不一。因此，建立管理合法、产权清晰、权责明确、监管有效的国家公园制度势在必行。

坚持合法施工管理的原则。根据《森林法》、《野生动物保护法》、《湖南省林业条例》、《湖南省野生动物保护条例》、《湖南省湿地资源保护条例》等法律法规，赋予林业部门森林、湿地和野生动物资源管理的职能，林业部门应当在国家公园体系中占据主导地位。

国家公园系统是一种由各种自然资源支持的保护区。在全省各类保护区中，森林和野生动物保护区占大多数。而风景名胜区、国家地质公园、自然遗产主要是向自然资源和旅游产业发展倾斜，严格来说不属于国家公园体系的范畴。只有自然保护区、森林公园、湿地公园符合国家公园的要素。因此，无论从数量、规模甚至管理目标来看，林业部门在国家公园体系中都占据着绝对的主导地位。

坚持产权归属管理的原则。林业部门要按照“国家所有、省级管理、实体保护”的原则，加强国有林场森林资源、野生动物资源和湿地资源的权属管理。一是结合国有林场改革，按照产权归属，明确国有森林资源资产分级管理的权责，按照“谁拥有产权谁负责管理”的原则，整合国有林场设立的森林公园、自然保护区、风景名胜区、地质公园等管理机构。二是创建属于国家公园体系的国家重点保护栖息地，划定禁猎区和禁伐区，扩大林业部在国家自然资源监管室[/k0/]中的地位，提升其在国家公园体系中的地位。

坚持生态效益优先的原则。建立国家公园制度是推进生态文明制度建设的重要组成部分。生态建设的重要目标是恢复生态系统，提高生态效益。建立国家公园体系，必须坚持生态优先的原则，将具有自然资源保护、森林和湿地生态系统修复和生态效益的保护区纳入国家公园体系，建立以林业部门为主管理的国家公园体系，满足生态文明制度建设要求。

目前湖南省建立的以自然资源为主体的自然保护区、湿地公园、森林公园、风景名胜区、国家地质公园、水利风景区、禁猎区、禁伐区等保护区，都属于国家公园的范畴。全省湿地面积393.1万公顷，占国土总面积的18.56%；自然保护区120个，125.7万公顷，森林公园113个，45.4万公顷，国家湿地公园19个，15.6万公顷，分别占国土总面积的5.9%、2.1%和0.7%。经过精心管理，这些保护区已成为生态建设的主战场，有效地保护了当地的自然资源和生态系统。