政府引领基金,政府引导基金管理

刘宗根

7月下旬，国家发改委(NDRC)发布《关于推广和借鉴深圳经济特区创新举措和经验的通知》，提出按照“全球选聘高层管理人员、全球引进早期硬技术、全球招募合作伙伴、全球出让属地利润”的经营理念，设立完全市场化的早期创业投资子基金，引导社会资本投资早期创业项目和种子创业企业。

此外，创业投资引导基金在项目投资过程中，将子基金的超额收益全部转移，同时可以在特定项目中承担子基金最高40%的投资风险，帮助种子期和初创期的企业跨越“死亡谷”。

这被认为体现了国家发改委推进引导基金市场化的决心。6月下旬，国务院常务会议提出，拓展双创融资渠道，加强普惠金融，鼓励社会资本以市场化方式设立创业投资引导基金。8月2日，国务院办公厅发布《关于完善科技成果评价机制的指导意见》，明确加快国家科技成果转化引导基金管理改革。

目前，政府引导基金并非没有挑战，包括一些子基金的设立、筹资和投资进展缓慢，一些子基金投资的企业未能在当地开展实质性业务。同时，政府引导基金的绩效评价体系复杂，不同于市场化基金，增加了绩效评价体系设计的难度。

政府引导基金的绩效管理与政府预算和财政贡献有关。今年4月，国务院发布关于进一步深化预算管理制度改革的意见，明确加强预算执行控制，强化政府投资基金设立和出资的预算约束，提高资金使用效率。

《财经》记者了解到，近年来，引导基金也在发生变化，包括市级引导基金由综合基金向专项基金转变。子基金方面，子基金管理规范化的要求越来越高，清理量子基金的力度也越来越大。

去年12月，中国证监会批准北京股权交易中心开展股权投资和创业投资股份转让试点。下一步，浦发还可能成立私募股权和风险投资股份转让平台。随着私募股权基金股份转让平台的建立，引导基金退出的问题有望出现新的解决方案。强化财政出资约束。

2021年3月下旬，深创投发布《关于公示深圳引导基金终止合作子基金、缩减子基金规模的公告》。此次有19只子基金终止合作、缩减规模，引导基金收回认购资金57.17亿元。这是2018年以来，深圳引导基金第五次清理旗下子基金。

去年年初，子基金的监管开始浮出水面。2020年2月，财政部发布《关于加强政府投资基金管理提高财政投资效益的通知》(以下简称《通知》)，明确并完善政府投资基金退出机制。基金的设立应规定存续期限和提前终止条款，并设定明确的量化指标。如果基金项目偏离了目标领域，财政部门和行业主管部门会及时纠正。问题严重的，经本级政府批准，可以暂停财政出资或者收回资金。

此外，通知要求强化政府预算对财政出资的约束。财政出资设立基金或者注资的，应当严格审核，纳入年度预算管理，并报同级人民代表大会或者其常务委员会批准。数额较大的，根据基金投资进度逐年安排。设立基金应当充分考虑财政承受能力，合理确定基金规模和投资范围。在年度预算中，对“三包”和债务利息支付等义务性支出没有足额保障的，不得安排新的资金。预算执行中回收的沉淀资金，按照促进财政资金统筹使用、盘活存量资金的规定，经过必要程序，可以用于经济社会发展急需领域的资金注入。

清华大学全球私募股权研究院研究总监李诗林对《财经》记者表示，近两年深圳和北京等地的政府引导基金陆续清理子基金，从原因来看，一是社会资本出资未实际到位，导致子基金过期未能设立;二是子基金管理团队或投资策略等发生重大变化，子基金自行放弃设立和申请政府引导基金;三是子基金设立后，因管理人投资项目储备不足或投资进展缓慢，导致政府引导基金拨付到位后出现资金长期闲置的情况。

位于广东中山的粤港澳青年创新创业合作平台。图/中新清华大学全球私募股权研究院研究总监李士林对《财经》表示，近两年来，深、京两地的政府引导基金陆续清理了其子基金。从原因看，一是社会出资未实际到位，导致到期后未能设立子基金；二是子基金管理团队或投资策略发生重大变化，子基金放弃设立，自行申请政府引导基金；三是子基金成立后，由于管理人投资项目储备不足或投资进度缓慢，在政府引导基金拨付到位后，资金长期闲置。位于广东中山的粤港澳青年创新创业合作平台。图/中新

事实上，即使选择一线投资机构，引导基金也可能存在风险。去年9月，北京科技创新基金宣布终止君联资本五期人民币综合成长基金、百度创投原始创新基金、臻诚投资二期人民币成果转化基金与北京首都联动创新股权投资管理中心(有限合伙)的合作决定。1月中旬，北京科技创新基金再次公布终止合作基金名单，子基金为北京高特嘉汇分支基金。

在绩效管理方面，《通知》要求对政府投资基金实行全过程绩效管理。财务部会同相关部门对基金实施全过程绩效管理。行业主管部门负责前期业绩评价，设定业绩目标和指标，开展业绩监测，每年年底实施基金业绩自我评价。自评结果报财务部门和其他主要出资人审核。财政部门可以组织基金开展重点绩效评价，主要评价政策目标的实现程度、财务效益和管理水平。绩效自我评价和关键绩效评价的结果是基金存续和计提管理费的重要依据。

李士林认为，政府引导基金绩效评价体系实际上涉及两个层面的绩效评价，一是政府引导基金本身，二是子基金层面的评价体系。前者相对复杂，因为政府引导基金具有政策属性，其目标是引导社会资本投资于种子期和初创期的高新技术企业。上述领域投资风险较大，属于市场机制失灵，往往需要政府资金引导，甚至在必要时给予社会资本风险补偿或盈利。

“对政府引导基金的评估需要在政策目标和经济目标之间寻求平衡。如果片面强调引导基金的政策目标，可能会出现子基金选择管控不严或运作过程失控等风险，造成利益输送。另一方面，如果片面强调引导基金的经济目标，追求基金收益最大化或资产安全性，则可能导致基金投资效率低下或基金的实际投资方向偏离预期政策目标。”他说。

《财经》记者了解到，去年年底，国务院罕见地对地方政府引导基金提出通报批评。2020年11月，国务院对国务院第七次巡视发现的一些地方和单位对审计发现的问题整改不力的典型案例进行了通报。广东省广州市、深圳市对审计发现的资金闲置、管理费不合理等问题，未制定具体整改措施，未收回不合理收费。审计发现，广州、深圳存在政府投资基金闲置、基金公司不干活却收管理费等问题。检查发现，在整改过程中，广州SASAC、深圳创新投资集团公司未制定基金监管具体整改措施，未督促基金公司返还不合理管理费。

从整改情况来看，问题涉及子基金的投资进度和子基金的回报投资。2021年3月下旬，深创投发布审计发现问题整改公告，回应了“部分子基金设立、募集及投资进展缓慢”、“部分子基金回流深圳的深圳企业未在深圳开展实质性业务”等问题。对于子基金的返还，深创投通过发函、约谈子基金经理、实地走访等方式，督促23个子基金投资的46家企业落实整改。

普华永道认为，基金本身的战略发展导向对基金的投资有重大影响，这也使引导基金的业绩评价体系复杂化，与市场化基金有本质区别，从而增加了业绩评价体系设计的难度。引导基金自身运作结构的特点，增加了实际操作中的业绩评价难度。分享利益和分担风险

政府引导基金一般分为国家级基金、省级基金、地市级基金和区级基金。其中省级基金规模最大，地市级基金数量最多。第三方数据显示，截至2020年底，我国已设立政府引导基金1851只，目标规模11.53万亿元，实缴规模5.65万亿元，出资率约50%。

2015年11月，财政部发布《政府投资基金管理暂行办法》(以下简称《办法》)，对政府投资基金的设立、运作、风险控制、终止和退出、预算管理等进行了详细规范。此前，2008年10月，国家发改委等部门发布了关于创业投资引导基金规范设立和运作的指导意见，首次对引导基金的性质和目的、设立和资金来源、运作原则和方式等进行了详细规定。

北京一位长期活跃在创投领域的人士对《财经》记者表示，目前的引导基金并非没有问题，部分引导基金功能定位不明确，无论是国家层面还是地方层面都可能缺乏统一协调。近年来，一些地方政府盲目设立引导基金，但当地创新创业环境不足，缺乏可投资的创业企业，导致引导基金资金闲置，无法发挥应有的作用。

“政府资金追求的政策目标与社会资本追求的经济效益目标不一定完全一致。现实中，种子期和初创期投资的创业项目比例并不高。总体来看，部分引导基金可能达不到预期效果。”上述人士表示。

对于损益，《办法》要求投资基金的投资人按照“利益共享、风险共担”的原则，明确约定收益处理和损失负担的方式。投资基金的亏损由投资者分担，政府在投资额度内承担有限责任。政府可以适当盈利，但不一定向其他投资者承诺投资本金不亏，也不一定承诺最低收益。

此外，上级政府可以通过转移支付支持下级政府设立投资基金，或者与下级政府共同出资设立投资基金。政府和社会资本共同出资的投资基金，由财政部门根据投资基金章程约定的投资计划、项目投资进度或实际资金需求及年度预算安排，拨付给投资基金。

中国风险投资研究院一位高管对《财经》表示，一般来说，前期投资周期长，风险大，投资机构有时需要政府资金来对冲市场风险。从以色列的角度来看，种子和天使基金的有限合伙人很多来自政府，政府资金通常有盈利和容错机制，包括收入只收成本和银行利息。

“社会资本担心亏损，政府关注社会大账，包括创业、就业、税收、国家竞争力。以色列在创新产业化方面走在了前面。”上述高管表示。

《财经》记者了解到，美国政府通过三个阶段引导基金的发展。一是优惠贷款阶段，但贷款融资的偿还无法匹配股权投资的长期性。二是杠杆融资阶段，包括债务担保融资和股权担保融资两种模式。第三阶段，2008年金融危机后，美国对SBIC计划进行了一些调整，修改了SBIC股权投资的比例限制，削弱了SBIC对被投资企业的控制。

景顺认为，目前中国政府引导基金主要通过股权或债权方式投资创业投资基金，撬动社会资本，在促进创新创业、高新技术产业发展、中小企业技术创新等方面发挥了重要作用。

此外，中美政府引导基金存在差异。第一，在运作模式上，中国政府引导基金以股份投资为主，美国政府引导基金主要采用融资担保模式。通过信用担保而不是直接注资的方式发起设立引导基金，可以避免给政府增加额外的财政负担，有利于增加基金规模，提高杠杆率，从而支持中小企业发展。

第二，在市场化程度上，我国政府引导基金受到财政资本属性、行政监管和考核的限制，影响了市场化运作的效率。产业基金方面，政府资金比例有时超过总量的一半，没有有效撬动社会资金，未能实现真正的市场化运作。美国主要采用政府担保的市场化运作模式。在市场化运作的前提下，明确政府的引导职能，不要过多干预子基金的日常运作，防止越位导致新的产能过剩。

去年9月，国家发改委等部门发布了关于扩大战略性新兴产业投资、培育壮大新增长点增长极的指导意见，鼓励地方政府设立战略性新兴产业专项基金计划，引导社会资本以市场化方式设立产业投资基金。

《财经》记者了解到，引导基金成立经历了2018年的低谷后，近期开始出现反弹迹象。今年7月，河南省政府办公厅印发《新兴产业投资引导基金和创业投资引导基金实施方案及评价办法(试行)》，明确新兴产业投资引导基金总规模为1500亿元，其中450亿元为新兴产业整体整合扶持存量基金，1050亿元为新设立增量基金。创业投资引导基金总规模150亿元，其中50亿元为支持创新创业的存量基金，100亿元为新增增量基金。关于考核办法，省财政厅会同省发改委、科技厅、工信厅、省政府国资委、省审计厅等部门组成考核小组，组织考核工作，必要时引入第三方专业机构。退出问题的解决方案是什么？

2018年资管新规出台后，由于禁止多层嵌套等限制，部分引导基金无法完成后续融资，设立步伐放缓。引导基金成立高峰在2014-2016年。从久期来看，今年引导基金可能会逐步进入退出期，这意味着很大的退出压力。

与此同时，通过转让退出正在成为引导资金的一种选择。今年6月，国家科技成果转化引导基金发布关于国家科技成果转化引导基金从天津天创辛颖创业投资合伙企业(有限合伙)子基金划转退出的公告，国家科技成果转化引导基金从天创辛颖划转退出。国家科技成果转化引导基金持有的上述子基金全部股份的转让款已上缴中央国库，上述子基金的工商变更手续已完成。

此前，科技部、财政部于今年3月发布《国家科技成果转化引导基金创业投资子基金变更管理暂行办法》，明确转化基金可以在不经子基金其他投资人同意的情况下，强制退出子基金。可通过转让子基金份额、减少子基金资本、清算等方式实现转换基金与子基金的强制退出。，以收回转换基金的投资。

对于被强制退出的子基金，子基金管理机构和子基金默认投资人除公布退出原因外，五年内不得再次申请转换基金投资。情节严重的，可将子基金管理机构、子基金违约投资人及其执行合伙人委派的代表列入失信名单，实施联合惩戒。

深创投董事长倪在接受《财经》采访时表示，政府引导基金已经发生了一些变化。一是从数量和规模上看，2014-2016年，政府引导基金呈现井喷式增长，但2017年以来，新增政府引导基金数量和规模呈下降趋势。二是在发展方向上，市政府逐步将资金从综合型资金向专项资金转变。第三，在子基金的管理上，子基金管理的规范化要求越来越高，清理量子基金的力度越来越大。部分地区对子基金回报投资的限制正呈现放松趋势。第四，在政府监管方面，政府日益加强政府引导基金的预算约束、绩效管理和公开披露，同时对政府引导基金的监管也越来越严格。

“子基金投资的项目退出路径有限，间接导致政府难以引导基金退出子基金的正常清算。在特定的子基金严重违约的情况下，财政资金一般要求强制支取。但很多问题较大的子基金，并没有足够的资金可供分配。同时，子基金管理机构多为有限责任公司，股东只承担有限责任。问题基金的资产很难覆盖其全部债务，因此很难引导基金强行退出问题基金。”妮王泽说。

去年12月，中国证监会正式批准在北京股权交易中心开展股权投资和创业投资股份转让试点。北京股权交易中心制定了登记托管、转让、客户适当性、信息披露、风险防控等管理制度。当时北京地方金融监督管理局表示，预计近期将通过北京股权交易中心进行首个股份转让项目的转让。

两周后，北京清科、佳佳二期投资管理合伙企业(有限合伙)落地北京，总规模20亿，首期5亿。主要投资于硬科技、高端装备制造等领域的基金份额和项目，其中80%投资于基金份额。

中信资本董事长张逸晨在今年3月的全国两会上提交了一份关于推动设立国有创投常青引导基金的提案。他认为，对于国内的政府引导基金，可以借鉴国外常青基金的模式，转型为常青引导基金。由于没有固定的存续期和投资期限，引导基金可以尽可能分散投资时间，避免投资过于集中和一段时间内资本市场波动的影响。基金可以持续投资，有利于创业投资行业的长期稳定发展，同时也有利于支持各级政府实现长期产业发展规划目标。用基金的年度分红代替基金到期后的一次性退出，可以为政府增加长期的收入来源，也可以实时、动态地监控引导基金的投资情况。

张毅认为，政府可以引入市场化人才或与专业机构合作，形成更加科学、市场化的引导基金管理方式，从投资绩效、合规管理、投资贡献、科技贡献、就业贡献等方面对子基金进行综合评价，同时作为未来持续资助的依据。

《财经》记者从北京金融监管局获悉，6月下旬，北京金融监管局等部门联合发布关于推进股权投资和创业投资股份转让试点工作的指导意见，包括支持开展国有基金份额通过股份转让方式交易试点，采用市场化方式确定转让价格；鼓励在北京注册的有限合伙企业通过股份转让试点办理有限合伙人财产份额托管和质押登记业务；支持设立私募股权二级市场基金，对符合条件的基金管理人给予1000-1500万元的政策奖励。

另一方面，私募基金的基金份额转让具有定价估值复杂、多部门审核的特点。北京股权交易中心总经理程九燕表示，股份转让市场良性发展的关键是实现常态化交易。但由于股转试点具有创新性，需要对现行制度进行同步改革和创新，并与之相协调。

随着北京股权交易中心开展股权投资和创业投资股份转让试点，引导资金退出问题有望得到解决。7月15日，中共中央、国务院印发《关于支持浦东新区高水平改革开放建设社会主义现代化先行区的意见》。在总结评估试点经验的基础上，适时研究依法合规在浦东设立私募股权和创业投资股份转让平台，推动私募股权和创业投资股份二级交易市场发展。因此，中国第二家私募基金股份转让平台将登陆浦东。