特种养殖禁养目录

在新冠肺炎疫情背景下，为保障人民生命健康安全，彻底切断野生动物携带病毒向人类的传播渠道，全国人大常委会作出了“全面禁止非法野生动物贸易，革除过度食用野生动物的陋习，切实保障人民生命健康安全”的重要决定。这个用法律手段构筑安全防线的决定，对于维护人民利益意义重大。但与此同时，将陆生野生动物人工饲养、人工繁殖纳入禁食范围的决定，无疑是对国家特种养殖业的沉重打击，许多特种养殖业是帮助当地群众脱贫致富的重要产业。如何在全面“禁野”背景下，寻求特种养殖扶贫产业新的发展路径，确保脱贫成果，成为当前农业农村工作不得不考虑的重要领域。

2020年初，新冠肺炎疫情肆虐全国，对人民生命安全和国家经济发展造成了极大影响。据专家研究分析，本次疫情的病毒宿主为野生动物蝙蝠，疫情的爆发与人类食用蝙蝠有直接关系。在查出病毒来源后，“全面禁食野味”、“抓紧修改野生动物保护法”的呼声越来越高。

2月3日，习近平总书记在中央政治局常委会议上强调，“有关部门要加大执法力度，加强市场监管，坚决取缔和严厉打击非法野生动物市场和交易，坚决改掉暴食野生动物的陋习，从源头上控制重大公共卫生风险。”[1]2月24日，十三届全国人大常委会第十六次会议表决通过了《关于全面取缔非法野生动物交易，根除食用野生动物陋习，切实保障人民生命健康安全的决定》(以下简称《决定》)。决定严格禁止猎捕、交易、运输和食用野生动物，全面禁止食用国家保护的“具有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”和其他陆生野生动物，包括人工繁殖、饲养的陆生野生动物，并加大了对上述行为的违法处罚力度。紧接着，2月27日，国务院联防联控机制召开新闻发布会，重点介绍了公安部、国家林草局、市场监管总局在坚决取缔和严厉打击非法野生动物市场和交易方面的工作进展。在各部门重拳出击，加强管理的背景下，可以预见，取缔和改造野生动物人工养殖业势在必行。

2020年是全面建成小康社会的收官之年，也是打赢脱贫攻坚战的决胜之年。在精准扶贫政策的指引下，产业扶贫成为各地脱贫致富的重要路径。如2017年，宝鸡市金台区昌源特色养殖场充分发挥示范引领作用，带动包家河村28户贫困户养殖孔雀500只，半年户均增收4000元。[2]为此，许多县区都把野生动物人工养殖业作为特色产业引进来，投入了大量的资金和人力成本。目前，在全面禁止野味的规定下，野生动物人工养殖业势必受到冲击。如何在全面禁止野生动物的背景下，寻求特种养殖扶贫产业的发展新路，成为宝鸡乃至全国其他省市县不得不共同面对的现实问题。

特种养殖扶贫产业面临的现实困境

1.产品无法上市交易，产业化经营困难。

疫情爆发以来，各地陆续出台了系统、全面的疫情防控措施，包括对野生动物人工繁殖场所进行严格的封闭、控制和隔离。截至2020年2月2日，宝鸡林业系统共出动车辆238辆次、工作人员1461人，对全市111个野生动物人工饲养场所进行全面管控检查，张贴关闭、管控、隔离通告156余张，在集贸市场、社区、林区、饭店、野生动物饲养场所张贴《禁止买卖野生动物公告》6440张，教育引导群众坚决戒食野生动物。[3]在严控的背景下，特种养殖业的产品无法上市交易，没有市场。

2、存栏量大，养殖投入成本高。

据半月谈记者调查统计，因为没有市场，很多特种养殖经营者因为观望的政策走向，不得不继续饲养。为了赶上春节的消费期，很多养殖户在春节前都加大了投入，导致库存巨大。饲料、灯光、人工费等日常硬开支可达500元，养殖投入成本高。为了降低养殖成本，建议将养殖的动物放归自然，但这是不可取的。一方面，很多养殖的动物具有攻击性，会给大自然带来很大的危险；另一方面，养殖动物数量庞大，大量放生会破坏生态平衡，甚至带来生态灾难。农民处境尴尬，没有市场后遭受二次损失。

3.企业资金断裂，贫困户面临返贫风险。

以湖南省凤凰县宏宇竹鼠养殖专业合作社为例。合作社成立于2012年，参与农户151户，其中贫困户136户，贫困人口511人。合作社平均年产值达到200多万。经过几年的发展，2019年136户贫困户全部脱贫。然而，今年，育种机构面临着巨大的挑战。由于养殖规模不断扩大，养殖基地的银行债务一直没有还清。另外，目前库存的养殖鼠多达6200只，每天养殖需要花费800多元。双重压力下，企业资金断绝，经营困难。同时，贫困户利益挂钩，贷款分割偿还，吸纳贫困户就业的养殖业效益下降，间接导致贫困户收入减少，就业困难。已经脱贫的贫困户面临返贫风险。[4]

特种水产扶贫产业陷入困境的原因分析

1.严令禁止，特种养殖业正处于变革的“阵痛期”。

从2003年的SARS到2020年的新冠肺炎，病毒的来源和宿主都指向野生动物。肆虐的病毒让人们痛定思痛，重新审视人类与野生动物的关系。为了保护人民的生命健康安全，习近平总书记指示，必须从源头上预防和控制公共卫生风险。全国人大常委会紧急下发的《决定》，甚至用法律手段从源头上杜绝了人们食用野生动物的陋习。从长远来看，很多特种养殖业已经走到了尽头，迎来了痛苦的变革期，面临着要么停产，要么转型的选择。

2.实施细则不明确，相关目录不完善。

人大的决定只是规定了宏观领域的制度规范。其中明确提出，“国务院及其有关部门和各省、自治区、直辖市根据本决定和有关法律，制定和调整有关清单和配套法规。”目前，地方政府还没有制定系统全面的实施细则，只是采取了风险控制、隔离特种养殖企业、收回野生动物养殖许可证等措施。企业下一步该怎么做？库存的动物怎么处理？农民的损失谁来承担？这些问题都处于未定状态。目前最需要的目录是畜禽遗传资源目录。列入畜禽遗传资源目录的动物，依法属于食用范围。根据2014年《中国国家畜禽遗传资源保护名录》，共有159个畜禽品种为国家畜禽遗传资源保护品种。很多特种育种动物没有列入名录，新的畜禽遗传资源名录尚未公布，是否会根据社会现实和育种技术的进步扩大保护品种。这种预期导致许多农民仍停留在观望阶段。

3.配套制度不完善，行政补偿政策尚未落地。

决定明确，有关地方人民政府应当支持、引导和帮助受影响的农民调整和改变生产经营活动，并根据实际情况给予一定补偿。但在部委层面的相关政策没有明确和进一步细化之前，地方政府一般不会主动承担。行政补偿政策不会尽快实施。一方面，养殖户处境尴尬，只能一边养殖一边观望，遭受二次损失。另一方面，补偿方案越拖越久，补偿金额必然越多，政府承受的补偿压力也越大。

4.金融贷款压力大，企业没有建立风险防控机制。

很多特色养殖扶贫产业对资金和技术的依赖很大，而且前期投入巨大，经营者又是普通农户，所以很多农户不得不使出浑身解数向银行贷款。目前库存的产品没有市场和收入，日均运营成本是硬支出。水产养殖扶贫行业资金断裂，无法及时还款，面临逾期还款和征信不良的资金压力。同时，很多养殖企业没有建立风险防控机制，没有采取购买养殖保险等风险控制措施，缺乏操作保障。

5.人们对食品健康和安全的意识增强了，工业市场份额减少了。

2020年新冠肺炎疫情的爆发是危险的。截至4月1日，全球新冠肺炎确诊病例超过86万。这次疫情对中国的经济、社会和人们的消费观念影响很大。以广东省为例。广东吃牛蛙历史悠久。广东有300多家牛蛙主题餐厅，每年春节是青蛙产量最高的季节。但今年疫情爆发后，这些店大多都倒闭了，养殖户的牛蛙自然没有市场。[5]这次疫情给了人们一个深刻的教训:猎奇，满足口腹之欲。可以预见，疫情发生后，人们的食品安全意识会增强，特种养殖业的市场也会大大萎缩。

特种养殖扶贫产业发展路径分析

所有的改变都有“阵痛”。全国人民代表大会常务委员会已经颁布了一项游戏禁令。无论政府还是群众，从维护生物安全、生态安全和人民健康的角度出发，都必须遵守和执行这一决定。特种养殖业关闭或转型已成为必然趋势。如何实现平稳过渡，最大限度地保护人民利益，成为当前各级政府必须克服的难题。

1、完善实施细则和相关清单，建立“黑白名单”制度。

目前相关部委和地方政府必须明确实施细则，完善畜禽遗传资源名录，建立特种养殖“黑白名单”制度，尽快给养殖户一个明确的方向。笔者认为，“黑白名单”制度是对畜禽遗传资源名录的补充，针对的是未列入畜禽遗传资源名录的特种养殖动物。“黑名单”是一种特殊的动物，以后不能被允许养殖。不管吃不吃，都可以重新发放养殖经营许可证。如果子狸、竹鼠等风险等级高、疫源检验检疫体系不完善的特殊动物。“白名单”是指在人工饲养周期较长、通过科学验证风险确实可控的前提下，允许养殖的非食用的特殊动物。比如为了获得麝香、鹿茸等中药资源，要相应的饲养特种动物。这样，畜禽资源名录区分了食用和不食用动物的界限，“黑白名录”区分了不食用动物中可以繁殖的动物的界限。这个清单体系清晰明了，避免了盲目的“一刀切”。但目录清单的建立绝非易事，必须通过多部门、多学科的协作，在充分调查研究的基础上科学建立。

2.明确养殖前景，对养殖行业进行分类管理。

在相关名录和配套法规制定完善之前，特种水产养殖要顺应生态文明建设大趋势，尽快采取措施调整转型，及时止损。相关目录和清单制定出来后，地方政府要对农户进行分类管理。列入畜禽养殖目录的养殖业必须严格管理，必须制定严格的养殖准入制度。从养殖、流通、食用，都要经过严格的追踪和疫源检测，每个环节都要经过主管部门的审批。养殖成品必须有检疫合格证明和追溯码，方可上市交易。对于已被列入“黑名单”的特种动物，应建立自然退出机制，停止持续投入种苗，不允许再次扩大规模，及时帮助养殖户止损。风险低的动物，在采取安全卫生措施的前提下，可暂时转入观赏性养殖，一定时间后自然退出。“白名单”中的特殊动物必须经过严格的事先批准程序。除科研保护等非盈利性利用和非食用目的的经营性利用外，不允许个体养殖。已建立的养殖场必须做好消毒卫生工作，定期监测和监督疫源，加强监督管理。

3.贯彻信赖保护原则，尽快制定并实施行政补偿方案。

信赖保护原则是我国行政法规定的一项基本原则。公民信任行政行为，法律保护这种信任。如果为了公共利益的需要必须撤销行政行为，行政相对人也必须得到相应的补偿。疫情爆发后，很多养殖经营者的养殖许可证被收回，行政许可是一种有益的行政行为。政府撤回养殖许可是典型的撤销行政许可行为，势必损害行政相对人的信赖利益。因此，地方政府必须根据产业发展和经营者的实际困难，尽快制定和实施行政补偿方案，建立量化的、可操作的行政补偿标准，并严格监督实施，最大限度地减少农民的实际损失，降低贫困户因经营失败而返贫的概率。

4.探索建立农业政策性保险机制，减轻农民资金压力。

从疫情对农业的影响来看，建立农业政策性保险机制迫在眉睫。为了保证农业生产的顺利发展，特别是特种养殖业这种新兴的农业形式，需要探索建立行业政策性保险机制，由国家、行业和农户按比例赔付，在出现不可控的自然灾害和疫情时启动，可以大大减少经营户的损失。同时，央行要引导商业银行制定惠民政策，尽可能降低疫情期间农业贷款利率，延长还贷时间，减轻农民资金压力。

5.支持、引导和帮助农民转型发展和促进再就业。

特种水产养殖因其见效快、收益好，在我国许多贫困地区被作为特色产业引进。但随着禁令的出台和后续相关法律法规的完善，可以预见的是，特种养殖业的发展只会逐渐走下坡路。因此，积极支持、引导和帮助农民转型发展，寻求脱贫致富的新路子，是当前应该解决的重要问题。如前所述，对于已被列入“黑名单”的特种动物，应建立自然退出机制，停止持续投入种苗，不允许再次扩大规模，帮助养殖户及时止损。风险低的动物，在采取安全卫生措施的前提下，可暂时转入观赏性养殖，一定时间后自然退出。退出后，可以利用现有的棚舍和养殖技术，向家禽家畜养殖转型。对相关养殖人员，由于已经具备基本养殖技能，可以继续加强职业培训，与精准扶贫政策相配套，鼓励其继续从事畜禽养殖，或者招聘其为农村养殖技术员，指导村民养殖，促进贫困人口再就业。[6]此外，各级政府要拓宽视野，不能只局限于养殖业，要进行深入广泛的调查，研究引进新项目，带领村民寻求新的致富途径。

在全面“禁野”的背景下，生物生态安全和人民健康安全放在首位，特色养殖扶贫产业转型发展是大势所趋。转型发展与扶贫成效密切相关，程序复杂，利益广泛。只有各级政府、各部门通力合作，才能实现平稳过渡，巩固扶贫成效，从根本上维护人民群众的根本利益！

给…作注解

[1]习近平。在中央政治局常委会会议上研究应对新型冠状病毒疫情工作时的讲话[J]。秋实，2020年2月3日。

[2]金泰长源特种农场获评“陕西省林下经济示范基地”[Z]。宝鸡市林业局2018年4月10日。

[3]宝鸡林业局开展疫情防控监督检查，确保野生动物防控措施有效落实[Z]。宝鸡林业局，2020年2月2日。

[4]如果卖不出去钱，筹不到钱，马上没钱，特种养殖扶贫产业何去何从[N]。半月谈，2020年3月29日。

【5】来自一线的声音！泥鳅、牛蛙、海龟等。被全线封杀，整个产业链受到重创[N]。当代水产，2020年2月。

[6]立法反游戏刻不容缓[N]。光明日报，2020-2-24。

作者简介

秦忠禹，宝鸡市委党校助理讲师，主要研究方向为行政法和宝鸡传统文化。