为经济社会可持续发展奠定生态根基

文/绿色中国融媒体记者耿郭彪

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护区制度的指导意见》。指导意见的背景意义是什么？我们将如何建立和完善自然保护区的管理体制和机制？国家林业和草原局有关负责人就相关问题回答了记者提问。

记者:指导意见出台的背景和意义是什么？

答:目前，中国已建立各级自然保护区11800多个，占中国陆地面积的18%，领海面积的4.6%，为维护国家生态安全、保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量发挥了重要作用。但长期存在的顶层设计不完善、管理体制不顺畅、产权责任不清晰等问题，不适应新时代的发展要求。

党中央、国务院高度重视建立以国家公园为主体的自然保护区体系。2018年初，党和国家机构改革方案相关文件明确，要加快建立以国家公园为主体的自然保护区体系，组建国家林业和草原局，加挂国家公园管理局牌子，统一监督管理国家公园、自然保护区、风景名胜区、海洋特别保护区、自然遗产、地质公园等自然保护区。

此次出台的指导意见是贯彻习近平生态文明思想，统筹山水林田湖草系统管理的具体举措。也是建立以国家公园为主体的自然保护区制度的根本遵循和指导，标志着我国自然保护区进入全面深化改革的新阶段。这有利于系统保护国家生态重要区域和典型自然生态空，全面保护生物多样性和地质景观多样性，促进景观、林、田、湖、草生命共同体的完整保护，实现经济社会可持续发展的生态基础。

记者:国家公园型自然保护区制度的指导思想、建设目标和基本原则是什么？

答:建立以国家公园为主体的自然保护区体系，必须以确保重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性得到系统保护，提高生态产品供给能力，维护国家生态安全的根本要求为指导。

指导意见明确了建设以国家公园为主体的中国特色自然保护区体系的总体目标，提出了三个阶段性目标任务:到2020年，建成统一的自然保护区分类管理体系；到2025年，初步建立以国家公园为主体的自然保护区体系；到2035年，自然保护区规模和管理达到世界先进水平，全面建成中国特色自然保护区体系。

五项基本原则是:坚持严格保护，代代相传；坚持依法维权，分级管理；坚持生态为民，科学利用生态；坚持政府主导、多方参与；坚持中国特色，与国际接轨。

记者:指导意见中对自然保护区的分类体系和功能定位是如何明确的？如何整合优化？

答:《指导意见》根据自然生态系统的真实性、完整性、系统性和内在规律，按照生态价值和保护强度，将我国自然保护区分为国家公园、自然保护区和自然公园三种类型。国家公园的主要目的是保护国家代表性的自然生态系统。自然保护区是保护典型自然生态系统、珍稀濒危野生动植物自然集中分布区和具有特殊意义的自然遗迹的区域。自然公园是保护重要的自然生态系统、自然遗迹和自然景观，具有生态、观赏、文化和科学价值，并可持续利用的区域。

《指导意见》提出了整合优化现有自然保护区的任务、原则和要求，如整合各类重叠自然保护区、合并优化相邻自然保护区等。在整合归并过程中，应遵循维护生态系统完整性的原则，遵循保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变的总体要求，遵循保护强度由强到弱、保护区级别由高到低的原则。整合优化后，一个保护区只保留一套机构，只保留一个牌子。

记者:指导意见对建立健全自然保护区管理体制和机制提出了哪些要求？

答:《指导意见》明确要求，创新自然保护区管理机制和体制。

指导意见明确改革旧的部门设置、资源分类、行政区域划分的体制，建立自然保护区统一设置、分级管理、分区管控的新体制。

统一管理是指一个自然保护区由一个部门和一个管理机构进行全过程管理。各地区、各部门不得自行建立新类型的自然保护区。

三种管理模式，即中央直接管理、中央地方联合管理和地方管理。

两级编制，中央直接管理和中央与地方共同管理的自然保护区由国家审批，地方管理的自然保护区由省级政府审批，管理主体由省级政府确定。

分区控制，国家公园和自然保护区分为核心保护区和一般控制区。核心保护区原则上禁止人类活动，一般控制区限制人类活动。自然公园原则上在一般控制区内管理。

记者:国家林草局落实《指导意见》的主要措施有哪些？

答：国家林草局将全面调查摸清自然保护地家底，在综合评估的基础上编制自然保护地发展规划，并在总结国家公园体制试点经验基础上，科学制定国家公园设立标准和空间布局方案。按照中央要求，2020年将结束试点工作，正式设立一批国家公园。答:国家林草局将全面调查摸底自然保护区属性，在综合评估的基础上制定自然保护区发展规划，在总结国家公园体制试点经验的基础上，科学制定国家公园设立标准和空布局规划。根据中央要求，2020年完成试点工作，正式建立一批国家公园。

同时，制定自然保护区整合优化实施方案，对符合国家公园设立标准、纳入国家公园布局规划空、优先设立国家公园为国家公园的区域，分类整合保护区；重叠的自然保护区要按照高保护强度、高保护级别的原则进行整合；对同一自然地理单元相连(相邻)的同类型自然保护区，按照自然生态系统完整、物种栖息地相连、保护管理统一的原则进行合并重组，合理确定合并后自然保护区的类型和功能定位，优化范围，控制区划。还要推进自然保护区立法进程，不断完善自然保护区法规建设，加强自然保护区监督管理，妥善解决历史遗留问题，开展自然保护区公益性实现途径、综合执法等一系列重大问题的研究。