中办国办印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护区制度的指导意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。

《关于建立以国家公园为基础的自然保护区体系的指导意见》全文如下。

建立以国家公园为主体的自然保护区制度，是贯彻习近平生态文明思想的重要举措，是党的十九大提出的重大改革任务。自然保护区是生态建设的核心载体，是中华民族的宝贵财富，是美丽中国的重要标志，在维护国家生态安全中居于首位。经过60多年的努力，中国建立了一大批类型多样、功能各异的自然保护区，在保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量、维护国家生态安全方面发挥了重要作用。但仍存在设置重叠、多头管理、边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题。为加快建立以国家公园为主体的自然保护区体系，提供优质生态产品，推进美丽中国建设，提出以下意见。

一.一般要求

(1)指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九届二中、三中全会精神，贯彻习近平生态文明思想，认真落实党中央、国务院决策部署，紧密推进“五位一体”总体布局和协调“四个全面”战略布局，牢固树立新发展理念，以保护自然、服务人民、可持续发展为目标，加强顶层设计。理顺管理体制，创新运行机制，加强监督管理，完善政策支持，建立分类科学、布局合理、保护有力、管理有效的以国家公园为主体的自然保护区体系，确保重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性得到系统保护，增强生态产品供给能力，维护国家生态安全，为建设美丽中国、实现中华民族永续发展提供生态支撑。

(2)基本原则

——坚持严格保护，代代相传。牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，保护好一切应该保护的地方，让当代人享受到大自然的馈赠和蓝天绿水、鸟语花香的美好家园，为子孙后代留下珍贵的自然遗产。

——坚持依法确权，分级管理。按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，改革设置部门、分类资源、划分行政区域的旧体制，整合优化现有各类自然保护区，构建新的分类体系，实行自然保护区统一设置、分级管理、分区控制，依法实现有效保护。

——坚持生态为民，科学利用生态。践行碧水青山是无价资产理念，探索自然保护和资源利用新模式，发展以生态产业化和产业生态化为主体的生态经济体系，不断满足人民群众对优美生态环境、优良生态产品和优质生态服务的需求。

——坚持政府主导、多方参与。突出自然保护区制度建设的社会公益性，发挥政府在自然保护区规划、建设、管理、监督、保护和投资中的主体作用。建立健全政府、企业、社会组织和公众参与自然保护的长效机制。

——坚持中国特色，与国际接轨。立足国情，继承和发扬中国自然保护的探索和创新成果。借鉴国际经验，注重与国际自然保护体系对接，积极参与全球生态治理，为全球生态文明建设寻求共同点。

（三）总体目标。建成中国特色的以国家公园为主体的自然保护地体系，推动各类自然保护地科学设置，建立自然生态系统保护的新体制新机制新模式，建设健康稳定高效的自然生态系统，为维护国家生态安全和实现经济社会可持续发展筑牢基石，为建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国奠定生态根基。(3)总体目标。构建中国特色以国家公园为主体的自然保护区体系，推进各类自然保护区科学设置，建立自然生态系统保护新体制、新机制、新模式，构建健康稳定高效的自然生态系统，为维护国家生态安全、实现经济社会可持续发展奠定坚实基础，为建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国奠定生态基础。

到2020年，提出国家公园和各类自然保护区总体布局和发展规划，完成国家公园体制试点，设立一批国家公园，设立自然保护地质勘查边界并与生态保护红线相衔接，制定自然保护区建设项目负面清单，建立自然保护区统一分类分级管理制度。到2025年，完善国家公园体系，完成自然保护区整合优化，完善自然保护区体系法律法规和管理监督体系，增强自然生态承载力空，初步建成以国家公园为主体的自然保护区体系。到2035年，自然保护区管理效率和生态产品供给能力显著提高，自然保护区规模和管理达到世界先进水平，中国特色自然保护区体系全面建成。自然保护区占国土面积的18%以上。

第二，构建科学合理的自然保护区体系。

(4)明确自然保护区的功能定位。自然保护区是各级政府依法划定或确认的，长期保护重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其自然资源、生态功能和文化价值的陆地或海域。建立自然保护区的目的是保护自然生态，涵养自然资源，保护生物多样性和地质景观多样性，维持自然生态系统的健康和稳定，提高生态系统服务功能。社会，为人民提供优质的生态产品，为全社会提供科研、教育、体验、娱乐等公共服务；保持人与自然的和谐共处和可持续发展。要将具有重要生态功能、生态环境敏感脆弱和其他需要严格保护的各类自然保护区纳入生态保护红线控制范围。

(5)科学划定自然保护区类型。根据自然生态系统的真实性、完整性、系统性和内在规律、管理目标和效率，借鉴国际经验，按照生态价值和保护强度将自然保护区分为三类。

国家公园:指以保护国家具有代表性的自然生态系统，实现自然资源的科学保护和合理利用为主要目的的特定陆地或海域。它是中国自然生态系统最重要的组成部分，拥有独特的自然景观、自然遗产的精华和最丰富的生物多样性。保护范围大，生态过程完整，具有全球价值和国家象征，国家认可度高。

自然保护区:指保护典型自然生态系统、珍稀濒危野生动植物自然集中分布区和具有特殊意义的自然遗迹的区域。面积大，保证主要保护对象的安全，维持和恢复珍稀濒危野生动植物种群及其栖息地。

自然公园:指保护重要的自然生态系统、自然遗迹和自然景观，具有生态、观赏、文化和科学价值，并可持续利用的区域。确保森林、海洋、湿地、水域、冰川、草原、生物等宝贵的自然资源及其承载的景观、地质特征和文化多样性得到有效保护。包括森林公园、地质公园、海洋公园、湿地公园等自然公园。

制定自然保护区分类划定标准，综合评估现有自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、海洋公园、湿地公园、冰川公园、草原公园、沙漠公园、草原风景区、水产种质资源保护区、野生动物原始栖息地保护区(点)、自然保护区、重要野生动物栖息地等。，并根据其自然属性、生态价值和管理目标进行整理、调整和分类。

(6)确立国家公园的主导地位。做好顶层设计，科学合理确定国家公园建设数量和规模，在总结国家公园体制试点经验的基础上，制定设立标准和程序，规划建设国家公园。确立国家公园在维护国家生态安全重点区域的首要地位，确保国家公园在保护最珍贵、最重要的生物多样性集中分布区域的主导地位，确定国家公园保护价值和生态功能在国家自然保护区体系中的主导地位。国家公园建立后，同一地区不再保留或设立其他类型的自然保护区。

(七)编制自然保护区规划。落实国家发展规划提出的国土空开发保护要求，依据国土空规划编制自然保护区规划，明确自然保护区的发展目标、规模和划定区域，将生态功能重要、生态系统脆弱、缺乏自然生态保护的区域规划为重要自然生态空。

(八)整合重叠的自然保护区。本着维护生态系统完整性的原则，遵循保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变的总体要求，整合各类自然保护区，解决自然保护区面积重叠空问题，优先整合符合条件的国家公园。其他类型自然保护区将按照同级保护强度优先、低等级服从高等级的原则进行整合，做到一个保护区、一套机构、一个区块。

(9)合并优化相邻自然保护区。制定自然保护区整合优化办法，明确整合合并规则，严格报批。对同一自然地理单元内相邻、相连的各类自然保护区，打破行政区划和资源分类造成的条块分割局面，按照自然生态系统完整、物种栖息地相连、保护管理统一的原则进行合并重组，合理确定合并后自然保护区的类型和功能定位，优化边界范围和功能区划，不再保留合并后自然保护区的名称和组织机构， 从而解决保护管理的分割、保护区的破碎化和孤岛化问题，实现自然生态系统的整体保护。 在上述整合归并中，涉及国际履约的自然保护区名称，在履行相关国际公约时，可暂时保留。

第三，建立统一、规范、高效的管理体系。

(十)统一管理自然保护区。理顺现有各类自然保护区的管理职能，提出自然保护区的设立、晋升(降级)、调整和撤销的规则，制定自然保护区的政策、制度和标准，实行全过程统一管理。建立统一的调查监测体系，建设智慧自然保护区，制定以生态资产和生态服务价值为核心的评价指标体系和方法。各地区、各部门不得自行建立新类型的自然保护区。

(十一)行使不同级别自然保护区的管理职责。结合自然资源资产管理体制改革，构建自然保护区分级管理体系。根据生态系统的重要性，国家公园和其他自然保护区分为中央直接管理、中央地方共同管理和地方管理三类，分层次建立和管理。经国家批准建立的中央直接管理和中央与地方共同管理的自然保护区；地方自然保护区经省政府批准建立，管理主体由省政府确定。探索公益治理、社区治理、共同治理等保护方式。

(12)合理调整自然保护区范围，划定设立标准。制定自然保护区范围和区划调整办法，按规定进行调整。制定自然保护区划界方案、确认程序和标识制度，开展自然保护区地质勘查界定标准并建立矢量数据库，与生态保护红线相衔接，在重要路段和部位设立界桩和标志牌。由于技术原因造成的数据与地图不符等问题，可以按照管理程序一次性纠正。

(十三)推进自然资源资产登记。进一步完善自然资源统一登记办法。每个自然保护区为一个独立的登记单元，明确界定区域内各类自然资源资产的产权主体，划清各类自然资源资产的所有权和使用权界限，明确各类自然资源资产的类型、面积和所有权性质，逐步落实自然保护区内全民所有的各类自然资源资产的代理主体和权利。非各类自然资源资产实行协议管理。

(十四)对自然保护区实行差异化控制。根据各类自然保护区的功能定位，它不仅受到严格保护；也便于基层操作；合理分区和差别化控制。国家公园和自然保护区由地区控制。原则上，核心保护区禁止人类活动，一般控制区限制人类活动。自然公园原则上管理在一般控制区，限制人类活动。结合历史遗留问题的处理，分类分区制定管理规范。

第四，创新自然保护区建设发展机制。

(15)加强自然保护区建设。以自然修复为主，辅以必要的人工措施，分区分类开展受损自然生态系统修复。建设生态廊道，恢复重要生境，恢复废弃土地。加强野外保护场所、道路巡护网络、监测监控、应急救援、森林草原防火、病虫害防治和疫情防控等保护管理设施建设，运用高科技手段和现代化设备，推进自然保护、巡护和监测的信息化和智能化。配置管理团队的技术装备，逐步实现标准化。

(16)分类有序解决历史遗留问题。对自然保护区进行科学评估，将已建立的城镇、村庄或人口密集区、保护价值低的社区生计设施调整出自然保护区范围。结合精准扶贫和生态扶贫，有序搬迁核心保护区原有居民。对暂时不能搬迁的，可以设立过渡期，允许进行必要的、基本的生产活动，但不能扩大开发。依法清理整顿勘查开采、水电开发、工业建设等项目，通过分类处置有序退出；根据历史沿革和保护需要，自然保护区内的农田应当依法依规退耕还林、还草、还湖、还湿。

(十七)创新自然资源利用制度。按照标准科学评估自然资源的资产价值和资源利用的生态风险，明确自然保护区自然资源利用方式，规范利用行为，全面推行自然资源有偿使用制度。依法明确各类自然资源资产产权人的权利和义务，保护原住民权益，实现所有产权人共建保护区、共享资源收益。制定自然保护区控制区经营项目特许经营管理办法，建立健全特许经营制度，鼓励土著居民参与特许经营活动，探索自然资源所有者参与特许经营收益的分配机制。按照依法、自愿、有偿的原则，探索通过租赁、置换、赎回、合作等方式维护产权人权益。实现各类自然保护区集体土地及其附属资源的多元化保护。

(十八)探索普遍共享机制。在保护的前提下，在自然保护区控制区内划定适当区域，开展生态教育、自然体验、生态旅游等活动，构建高质量、多样化的生态产品体系。完善公共服务设施，增强公共服务功能。支持和规范原住民从事环境友好型商业活动，践行公民生态环境行为规范，支持和传承传统文化和人地和谐的生态产业模式。推行参与式社区管理，根据生态保护需求设置生态管护岗，优先考虑原居民。建立志愿服务体系，完善自然保护区社会捐赠制度，鼓励企业、社会组织和个人参与自然保护区的生态保护、建设和发展。

五、加强对自然保护区生态环境的监管和评估。

实行最严格的生态环境保护制度，加强自然保护区的监测、评估、考核、执法和监管，形成一整套制度完善、监管有力的监督管理体系。

(19)建立监测系统。建立国家公园等自然保护区生态环境监测体系，制定相关技术标准，构建各级自然保护区“天空”一体化监测网络体系。充分发挥陆地生态系统、环境、气象、水文水资源、水土保持、海洋等监测站和卫星遥感作用，开展生态环境监测。依托生态环境监管平台和大数据，运用云计算、物联网等信息化手段，加强自然保护区监测数据的集成分析和综合应用，全面掌握自然保护区生态系统的组成、分布和动态变化，及时评估预警生态风险，定期统一发布生态环境监测评估报告。对自然保护区基础设施建设、矿产资源开发等人类活动实施全面监测。

(二十)加强考核。组织对自然保护区的管理进行科学评估，及时掌握各类自然保护区的管理和保护效果，并公布评估结果。适时引入第三方评估体系。评估国家公园等各种自然保护区的管理。根据实际情况，及时将评价结果纳入生态文明建设目标评价体系，作为党政领导班子和干部综合评价、问责和离任审计的重要参考。

(二十一)严格执法监督。制定自然保护区生态环境监管办法，建立包括相关部门在内的统一执法机制，实施自然保护区内生态环境保护综合执法，制定自然保护区生态环境保护综合执法指导意见。加强监督检查，定期开展“绿盾”自然保护区监督检查专项行动，及时发现涉及自然保护区的违法违规问题。对违反各类自然保护区法律法规，造成自然保护区生态系统、资源环境破坏的部门、地方、单位及相关责任人员，要依照有关法律法规严肃追究责任，涉嫌犯罪的移送司法机关处理。建立检查机制，对自然保护区保护不力的责任人和责任单位进行问责，强化地方政府和管理机构的主体责任。

不及物动词保障措施

(二十二)加强党的领导。地方各级党委和政府要强化“四个意识”，严格落实生态环境保护党政同责，承担起相关自然保护区建设管理的主体责任，建立整体推进自然保护区体制改革的工作机制，将自然保护区开发建设管理纳入地方经济社会发展规划。各有关部门要履行好自然保护职责，加强统筹协调，推动工作落实。重大问题要及时向党中央、国务院报告。

（二十三）完善法律法规体系。加快推进自然保护地相关法律法规和制度建设，加大法律法规立改废释工作力度。修改完善自然保护区条例，突出以国家公园保护为主要内容，推动制定出台自然保护地法，研究提出各类自然公园的相关管理规定。在自然保护地相关法律、行政法规制定或修订前，自然保护地改革措施需要突破现行法律、行政法规规定的，要按程序报批，取得授权后施行。(二十三)完善法律法规体系。加快自然保护区相关法律法规和制度建设，加大法规立法、改革和废止力度。完善自然保护区条例，突出以国家公园保护为主要内容，推动制定出台自然保护区法，研究提出各类自然公园相关管理条例。在自然保护区相关法律、行政法规制定或修订前，自然保护区改革措施需要突破现行法律、行政法规规定的，应按程序报批，获得授权后实施。

(二十四)建立以财政投入为主的多元化财政保障体系。统筹包括中央基建投资在内的各级财政资金，保障国家公园等自然保护区的保护、运行和管理。国家公园体制试点完成后，结合试点情况完善国家公园等自然保护区经费保障模式；鼓励金融和社会资本设立自然保护区基金，为自然保护区建设和管理项目提供融资支持。完善生态保护补偿制度，按规定将自然保护区树木纳入公益林管理，优先赎回集体和个人所有的商品林。根据自然保护区规模和管护成效，加大财政转移支付力度，加大对生态移民的补偿和扶持投入。建立健全野生动物事故赔偿制度和野生动物伤害保险制度。

(二十五)加强管理机构和队伍建设。自然保护区管理机构会同有关部门承担生态保护、自然资源资产管理、特许经营、社会参与、科研教育等职责，地方政府承担自然保护区经济发展、社会管理、公共服务、防灾减灾、市场监管等职责。按照优化、协调、高效的原则，制定自然保护区机构设置、职责配置和人员编制管理办法，探索自然保护区管理模式。适当放宽困难地区自然保护区专业技术职务评聘条件，建设高素质专业队伍和科技人才队伍。引进自然保护区建设发展急需的管理和技术人才。通过互联网等现代高科技教学手段，积极开展岗位培训，对自然保护区管理机构工作人员实施继续教育全覆盖。

(二十六)加强科技支撑和国际交流。设立重大科研项目，系统研究自然保护的重点领域和技术问题。建立和完善自然保护区科研平台和基地，促进成熟科技成果转化。加强自然保护区标准化技术支撑。可以研究自然保护区的可持续管理、生态旅游、生态健康等活动，建立认证机制。充分借鉴国际先进技术和体制机制建设经验，积极参与全球自然生态系统保护，承担和履行适合发展中大国的国际责任，为全球提供自然保护的中国方案。(新华社)