推进邵阳由林业大市向生态强市跨越

小虎

邵阳是湖南省四大重点林区之一，人口840万，国土面积2.08万平方公里。国有林场36个，国家森林公园4个，国家湿地公园7个，国家级自然保护区3个，省级森林公园5个，省级自然保护区7个。“十二五”以来，在市委、市政府和省林业厅的正确领导下，我市先后开展了“三年”和“五年”绿化行动，造林11.33万公顷，中幼林抚育19.3万公顷。完成公路绿化4389.1公里，义务植树9884.1万株。截至2016年底，全市林业用地达到132万公顷，活立木蓄积7169万立方米，森林覆盖率61.04%，林业总产值342亿元，林业建设取得可喜成绩。但全市林业发展存在诸多问题:结构性矛盾突出，质量效益不高。深化全行业供给侧结构性改革，推进林业大市向林业强市跨越，已成为当前和今后一个时期邵阳林业改革发展的主要任务。

坚持问题导向，在新起点上开启生态强市新征程。

推进林业供给侧结构性改革，首先要找准问题，确定新起点。总的来说，既有一般问题，也有特殊问题。就林业产业而言，虽然存在一些国民经济普遍存在的问题，如产能过剩、成本上升、生产规模小、市场大(如部分国有林场入不敷出、部分县市柑橘、脐橙滞销)，但也存在一些特殊的林业问题，如林业生态产品总供给不足、经济产品供求结构失衡、市场要素配置不合理、资源环境承载能力弱、农民从森林中获得的收益份额小、持续增长乏力等。从供求关系来看，既有数量问题，也有质量问题。就数量而言，既有总量的不足，也有平均数量的差距和分布不均。比如，全市森林资源总量居全省前列，但平均资源量仅接近全省平均水平。但三城区“绿化”水平较低，森林覆盖率为28%，城市绿化率为25.5%。就质量而言，既有标准缺失，也有衔接不畅。比如林产品以原木为主，加工粗制滥造(前几年大量的剥皮厂就是典型例子)，而市场上大径材、珍贵木材和高档家具供不应求，森林食品、木本药材、休闲园林等与人民生活密切相关的产品供不应求。从运行机制看，既有错位问题，也有缺位问题。目前林业公共政策错综复杂，“看得见的手”伸得太长太宽，使得市场机制失灵。在某些方面，公共政策失败是因为它被忽视或似乎被忽视。比如现在的生态公益林管理贪大求全，资金分散。结果公益林变成了有补贴的爱心林，没人管它的管理。然而，不切实际的禁伐审批政策，使得公益林的人工更新难以进行，最后弃林成为残林。总之，推进林业体制改革，不能“治标不治本”。既要看到经济的共性，又要看到林业的个性。既要考察数量的需求，又要注重质量的提高。既要用好公共政策，又要充分发挥市场机制的作用。只有这样，才能牢牢牵住林业改革发展的“牛鼻子”，才能科学有效地开启林业强市新征程。

找准林业定位，用新思路引领生态强市新征程。

林业供给侧结构性改革，关键是要理清发展思路，精准发力。邵阳市林业供给侧结构性改革的基本思路是:以生态文明建设为总体规划，以中共中央、国务院《关于深化农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》为指导，以绿化大地、增加农民收入、增加产业效益为目标， 以转型升级为主线，以改革创新为动力，大力发展生态林业，增强生态产品有效供给。 推进“四边”五年绿化行动，积极创建国家森林城市，完成四边造林6.6万公顷，新增造林6.6万公顷。同时，实施四面封山禁牧，使全市森林覆盖率到2020年达到64.48%，森林蓄积量达到8000万立方米，荒山造林率达到95%以上。市区三区县、镇街绿化率达到95%。大力发展民生林业，增强林业建设产出能力。抓住生态林业与民生林业的结合点，做大油茶、毛竹、木本药材、森林旅游等传统产业和林业碳汇、森林修复等新兴产业，打造精准扶贫利器，不断改善民生福祉。加强森林经营，优化树种结构和林种结构，培育多功能林和永久林，不断提高林地产出率。大力发展社会林业，增强林业经济内生动力。加强党政领导带头“领唱”，努力把林业工作纳入各级党委政府主体责任和政绩考核内容，与党政工作一起规划、一起部署、一起检查、一起考核；推动建立绿色GDP核算体系，实施绿色发展测试方法。推动相关部门齐抓共管“唱戏”，充分发挥财政、发改、扶贫、移民、农林、水利、交通、国土等部门的职能作用，统筹项目资金，统筹造林绿化。激活市场主体联手“唱戏”，通过政策引导、利益驱动、典型示范，动员更多的公司、企业、大户、合作社和群众参与林业建设。

优化布局，以新业态绘就生态强市新蓝图。

林业供给侧结构性改革要注重科学规划布局，优化调整结构。搞好整体绿化，建设森林城市和美丽乡村。加快城乡绿化建设一体化，以河湖湿地、森林公园、自然保护区、风景名胜区为“点”，以河流、道路为“线”，以农田、山地为“面”，以城市、村镇为“斑块”，构建“点线面”的城市绿地系统；搞好景区绿化，推进“四八”文化旅游景区(宝卿老八景、宝卿新八景、文化旅游八景、资江八桥)配套绿化，建设“山为骨干、水为经脉、绿为背景、文为灵魂”的邵阳山水历史文化旅游城；做好社区绿化，以广场、学校、社区、庭院绿化为基础，以道路绿化为骨架，做好“拆违建扩绿、开墙透绿、填隙绿、立体绿”。扩大区域板块，提振传统产业和新兴产业。根据全市自然条件，发挥比较优势，扩大产业板块:在西部山区，重点发展竹子、药材和珍贵树种；在东部丘陵地区，重点发展油茶、水果和林产品加工；城三区重点发展苗木花卉、休闲观光、生态文化产业；在国有林场和森林公园，积极发展森林旅游、医疗保健和碳汇。充分利用林地空发展林药、林菌、林菜、林油等种植业和林蜂、林禽、林畜、林蛙等养殖业；利用森林环境，建立“农家乐”、“森林人”、“生态农庄”等农村服务业。壮大园区经济，建设高效林业和精品林业。抓住省人民政府批准《关于加快邵阳湘商工业园建设的若干意见》实施的契机，充分利用10项优惠政策(土地审批、财政补助、基础设施建设补助、房租补贴、融资支持、企业用工等，)为省内邵阳量身定制，引导林产品加工企业入园发展；加快形成邵阳竹木板、造纸工业、医药工业和粮油集团，打造优势产业集群。大力实施现代农业“百千万”工程，以油茶、毛竹、中药材、苗木花卉、休闲观光为重点，依托林业龙头企业集聚现代生产要素，建设一批“生产+加工+科技”的综合性林业产业园区和特色产业园区，打造若干个主导产业突出、规模经营适度、良种良法推广、设施设备配套、一二三产业融合、综合效益显著的现代林业示范园区。

用好调控机制，用新引擎催生生态强市新动能。

林业供给侧结构性改革的核心是用好公共政策，激活市场机制。增强林业主体适应市场变化的能力是宏观调控的主要方向，充分发挥政府和市场的“两只手”作用，做到放而不乱、控而不死。深化林权制度改革，坚决退耕还林。实施以“权在山上、根在树上、心在人”为基本要求的林权制度第一阶段改革，做好确权发证工作。推进以“三权分置(集体所有权、农民承包权、土地经营权)”为核心要素的林权制度二期改革，优化资源配置，促进林地所有权有序流转。探索农村土地(耕地、林地、牧地和其他建设用地等。)进行集中统一认证，统一流通。深化分类管理改革，坚决让利于民。本着“管死放活”的原则，对现有森林进行科学划分，合理安排经营机制:商品林(如速生丰产林、工业原料林)——特别是市场主体承包的，要市场化经营，自主经营，自负盈亏；公益林(如国家公园、自然保护区、重要水源地和交通干线沿线的森林)——对其生态区位和森林资源进行审查评估后，采取国家赎买、国家扶持或国家托管(对社会主体)等国有化机制，确保管护到位；大多数森林作为多功能森林，通过独立生产、经济自立和国家补贴相结合的方式实现社会化。在国有林场，加快转型发展，扩大职工在森林保护和管理方面的收入；在集体林区，推进农村森林资源资本化改革，建设国家或区域自然资源交易平台。深化行业管理改革，坚决还权于市。推动林业经济管理由政府主导向市场主导转变，进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用。政府林业行政主管部门要简政放权，全面取消林业生产领域的所有政策性收费，逐步取消林木限额采伐和凭证运输审批，以森林经营计划代替林木采伐限额制度，以运输申报备案代替木材凭证运输制度，以政府服务监管代替行业审批管理。建立区域性和全国性的林业产业诚信联盟、行业协会等。给行业组织更多的管理权限，在政府退出后补“真空”。

创新发展模式，走新模式，走出一条生态强市的新路子。

林业供给侧结构性改革的要点是实施创新发展，做好典型示范。推进规模经营，培育新主体。促进农村土地向新型林业经营主体集中。重点发展以专业大户、家庭林场、农民合作社、农林企业为主要形式的新型林业经营主体。支持新型主体联姻，开展“公司+园区+农户”、“公司+合作社+基地+农户”、“合作社+农户”、“行业协会+农户”经营。促进一体化发展，培育新经济。努力促进林区与社区、林业与其他产业以及一二三产业的融合发展，推动林业由传统农业向工业服务型转变。充分发挥林区乡村各类物质资源和非物质资源丰富的优势，促进林业与农业、旅游、教育、文化、医疗卫生等产业深度融合，发展乡村旅游经济。推进“互联网+”现代林业行动，促进城区与林区、林企与商贸、供销、电子商务互联互通，发展鲜活林产品直供直销经济。推进专业化服务，培育新型农民。积极推行科技特派员制度，选派一批优秀青年专业技术人员进村入户，为林农提供直接、优质的服务。引导成立社会化林业服务公司，开展以代耕代种、联耕代种、土地托管为主要内容的机械化生产作业和专业化农业技术服务。大力培育新型职业农民。建立政府主导、部门协调、行业参与、产业带动的培训机制，加快农村人力资源开发。

整合市场要素，确保新优势生态强市新跨越。

林业供给侧结构性改革重在补齐自身短板，集聚发展优势。整合生产要素，营造林业投资洼地。整合退耕还林、金融扶贫、产业奖补、以工代赈、专项移民、土地整理、水土保持、科技研发等涉农资金项目，捆绑用于生态建设。打造政府“增信”平台，建立风险保证金制度和担保收储办法，加大财政贴息和扶贫贴息力度，支持金融机构开发贷款期限和宽限期长、利率优惠、手续简便、服务完善的金融产品(如油茶贷款担保等。).以国有森林资源为主体，农村集体林场、苗圃场为补充，政府财政资金为保障，探索组建林业建设投资(集团)公司。依据《森林法》和《环境保护法》，提请市人大常委会启动生态环境专项立法，划定生态保护红线，在全市范围内建设绿线、开发黄线，严厉打击乱占挪用、乱采滥挖、毁林开山等毁林行为。完善保险措施，保障农民生活。引导保险机构完善投保程序，简化投保手续，降低保险费率，提高森林事故发生后的理赔效率。整合监管体系，打造市场安全盆。严格林产品质量监管，完善行业和产品标准体系，强化产前、产中、产后质量监管，将“绿色产品”、“有机产品”推广与优质林产品基地、现代林业科技示范园区建设相结合，打造邵阳林业品牌。建立林产品质量检测认证制度和林业行业信用体系，制定市场准入负面清单。加强与农业、信息、医药、工商等市场管理部门的合作，构建从种苗、生产、加工、产品、消费全过程的监管链条；积极开展联合执法，严厉打击违法行为。