城乡共生的成都探索(“城乡共生”的成都探索)

“乡村十八坊”里的郫县豆瓣作坊和“点酱台”。摄影/《财经》记者 邹碧颖郫县豆瓣工坊和“乡村十八坊”里的“点酱平台”。摄影/财经记者邹碧莹

是时候改写中国农村的面貌了。

6月1日，乡村振兴促进法正式实施。这部法律定义了中国农村未来的基本框架，其中“盘活乡村建设用地”和“培育新产业、新业态、新模式和新型农业经营主体”的建议，正在成为地方政府探索乡村振兴的重要支撑。

时光倒流40年前:家庭联产承包责任制的建立，打破了人民公社的大锅饭，拉开了中国农村改革的序幕。受益于“包产到户”，吃饱饭不再是难题，大量农村青壮年劳动力涌入城市，推动了中国的工业化进程。然而，40年过去了，城乡差距依然突出。年轻人的流失，村庄空尽情地，乡村走向了毁灭和衰落。

目前，土地财政用于城市发展的传统路径已经走到尽头，牺牲农业反哺工业的发展模式难以维持。农村改革再次走到了一个临界点，因为它关系到城市、乡村、土地和GDP。

中国农村未来会变成什么样？从2003年开始，成都率先探索城乡一体化道路，成为近20年来全国少数几个城乡居民收入差距缩小的城市。近年来，成都在土地制度改革的探索中催生了一些新的村镇，从中可以窥见乡村振兴的可能性。

福镇位于成都市青白江区，距市区约25公里。2005年，傅宏村撤并时，当地没有支柱产业。丘陵地区人均耕地不足一亩，农民人均可支配收入只有4216元。老城区住着几百人，城市化率只有2%。十年来，洪福镇通过土地整治和城镇规划，大规模种植杏树，发展乡村旅游和加工业，成为特色小镇。

现在，富镇的村民一部分留在农田里种田，一部分进入镇里寻找二三产业的庇护。

四川大学经济学院经济系主任、原成都市国土局政策法规处处长姚教授对《财经》表示，中国正处于从“农村-城市中国”向“城市-农村中国”演变的过程中，这一过程将持续到21世纪中叶。农村的农民会呈现出不断分化的趋势，以土地为生，坚守故土。有的人离开农村，去城市打工；也有离开城市，回到家乡创业的。

在姚看来，“一刀切”的土地制度很难满足“城乡统筹”阶段的需要。中国未来的土地制度应该更加灵活和有弹性。农村土地制度改革将撬动农村产业重构，使农村实现自我成长。与农民进城、金融支农一起，成为乡村振兴的重要支点。“增减挂钩”催生的新城镇

5月中旬，傅宏镇杏花村的2万亩杏树由绿变熟，吸引了许多城里人前来采摘。从前，当地村民也零星种植过柑橘、梨、柚子等水果，但都没有普及。2001年杏花村200亩新杏树试种成功，逐步扩大规模，成为四川不可多得的杏花观赏区。“富红星”远近闻名，每年的杏花节都能吸引数十万游客。

如今，在兴化山上，成都和盛家园实业有限公司已经开发了四个独栋民宿。乡间的石板路穿过果园。民宿的建筑采用当地元素设计，如红墙和竹子，周末经常挤满了客人。从一个三层楼的小院望去，可以将杏林尽收眼底，还可以看到城市夜晚的点点灯火。每天住宿费可达2680元。

BB周围的15英亩杏林由原来的农民管理。和家园引进了四川农业大学的技术和专家，为老树嫁接新枝。现在最贵的水果30元能卖一斤，产量由企业和农户按照37%的比例分成。合家元董事长林虎告诉《财经》记者，果园的价值不仅在于果实本身，还在于通过环境和生态的营造，提升BB的附加值。未来，他们还计划将民宿扩大到20家以上。

“客人来了，杏子果盘送上来，走的时候，多送几个。这种感觉是对的。”胡把的经营理念称为“亲戚朋友都来了”。据介绍，每个小院都雇了一个村民大姐来管理维护。他们会提前通知客人位置和交通，负责打扫房间，准备一日三餐和下午茶。不出村，这些村民每月能拿到4000多元的工资，加上“五险一金”作为保障。

这种商业模式将果园、民宿、就业串联起来，一二三产业可以实现融合发展。这只是傅宏镇探索乡村振兴的一次尝试。

近年来，傅宏镇大规模流转土地1.8万亩，引进马帮营地、马术赛事、农场等现代农业项目30多个，协议投资20亿元。

田园“自然王国”占地450亩，刚刚运营一年。四月底，田野里长满了绿色的油菜，欧式风车建筑点缀其中。通过购买门票，游客可以欣赏公园里的风景，尝试滑梯攀爬、笼式足球等游乐项目。人们从成都及其周边坐车过来，在草坪上打游戏，三五成群。

很难想象15年前的傅宏镇会出现这样的场景。

改革开放后，城乡界限将土地划分为两个截然不同的世界:城市土地归国家所有，地方政府对国有建设用地享有转让、使用、收益和处置权；农村土地是集体所有，大部分是永久基本农田、林地等。，而且只能用于农业。只有分散的土地才能作为建设用地，如宅基地、修建村道的公益性建设用地、兴办乡镇企业的经营性建设用地等。

长期以来，地方政府要将农村土地用于其他建设，必须通过征地程序将农村土地性质转变为国有建设用地，然后有偿转让给开发商或划拨用于公益事业。

这样政府赚了土地差价，用来补充地方财政，发展城市建设。农民和村集体得到一定的经济补偿，但永久失去了土地的所有权和使用权。农村的土地现在还不能对外建设，大型工业项目很难在农村落地。地权不同的土地制度保护了中国18亿亩耕地的红线，也导致农村的产业发展远远落后于城市。

在这种背景下，傅宏镇的转变很大程度上得益于一种叫做“增减挂钩”的制度。图1:中国和成都城乡居民人均可支配收入比变化

注：1.全国和成都均经历了一个“先升后降”的趋势，全国的最高点出现在2007年为3.33倍，成都的最高点出现在2002年为2.66倍。2.1998年成都的收入比低于全国0.06个百分点;2017年成都的收入比低于全国0.79个百分点。3. 从绝对值看，2017年收入比缩小到2倍以下的城市有4个，分别为杭州（1.85）、天津（1.85）、成都（1.92）、苏州（1.96）。资料来源：姚树荣教授整理。制图：颜斌注:1。全国和成都都出现了“先升后降”的趋势，全国最高点是2007年的3.33倍，成都最高点是2002年的2.66倍。2.1998年，成都收入比低于全国0.06个百分点；2017年，成都收入比低于全国0.79个百分点。3.从绝对值来看，2017年，收入占比缩小到2倍以下的城市有4个，分别是杭州(1.85)、天津(1.85)、成都(1.92)、苏州(1.96)。资料来源:姚教授。制图:严斌

2004年发布的《国务院深化改革严格土地管理》文件提出，城镇建设用地增加与农村集体建设用地减少挂钩，即“城乡土地增减挂钩”制度:

在县域内，城市发展占用的耕地数量可以通过从农村地区新增同等面积的耕地来补充。比如通过拆除旧区(闲置的农房、废弃的厂房)，将村民转移到小楼集中居住，将原有的农村建设用地复垦为耕地。在减少和增加之间，往往会省下很多建设用地指标，农村可以卖给城市换取资金，分享城镇化红利。

城市购买了指标后，才能继续扩大国有建设用地，建设新区。

2006年，原国土资源部选择四川、山东、江苏、湖北、天津作为第一批增减挂钩试点地区，下达试点地区183个，流转指标7.38万亩。在随后的几年里，试点项目的范围和规模扩大了。

起初，增减挂钩的建设用地富余指标只能在县域内流转。2008年汶川地震后，原国土资源部为了支持四川灾后重建，允许都江堰等地将节余指标转市买卖。此后，为支持脱贫攻坚，允许贫困县在省内增减挂钩节余指标，深度贫困地区可跨省转移。标的卖给更发达地区后，农村土地每亩收益可从8万元、12万元、20万元提高到上百万元。

“增减挂钩”的出现，在一定程度上解决了城市投资用地问题，缓解了城乡矛盾，因此受到地方政府的欢迎。但剩余指标的流通受到额度的限制，指标卖到城市后，农村会更多的局限于农业。

因此，2007年，成都被批准为全国首批统筹城乡综合配套改革试验区，并于第二年制定地方政府规章，开始探索“小联动”试点。

姚等专家介绍，成都利用部省市三方协议，突破土地管理法，将乡镇农用地转用建设用地审批权限由省自然资源厅下放到设区的市级政府。“小挂钩”项目区仅在乡镇范围内设置，新建区土地性质无需转为国有建设用地，集体建设用地所有权仍归农民集体，以促进农村产业发展。

2008年，成都开始探索农村产权制度改革，以“还权赋权”为重点，推进农村集体土地所有权、农民使用权、农民所有房屋所有权的确权登记颁证，并在此基础上推进农地承包经营权、山林承包权、集体建设用地使用权、房屋产权的规范流转——让农民在拿到权属证书后，不用自己种地赚钱，而是按股享用。

按照计划，成都将用6年左右的时间，综合整治300万亩耕地和30万亩农村建设用地，平均每年节约建设用地3-4万亩。但是单靠政府是完成不了这么庞大的任务的，市场化机制马上就纳入其中了。

2008年，全国首家农村产权交易机构成都农村产权交易所成立，开始探索农村土地权利交易。与此同时，大量社会资本也涌入农村改造领域。

当时，傅宏镇引进了市小城镇投资、和盛家园、清河公司等。，共同实施了全区土地综合整治。通过“增减挂钩”，建设用地指标3000多亩，换来建设资金10多亿元。2011年前后，傅宏镇编制了城乡总体规划、土地利用规划、产业发展规划等。，并重新安排了新村镇和新产业的建设。

十多年来，傅宏镇建成了一个新的集镇和一个新的村庄集中居住区。部分村民选择保留集体经济组织成员资格，享有宅基地、自留地和土地承包经营权，持有进入新城的权利；一些种植大户和农场经营者选择留在村里发展；还是有少数人用钱算账，退休进城——其实，宅基地的去留，是乡村振兴中最复杂、最敏感的话题之一。

住房是农民生活的根本，山东合村并强制上楼的做法引起了很大争议。目睹了傅宏镇变化的林虎说，每个农村家庭的情况都不一样。有的孩子考上了大学，当了公务员，自然想在城市生活。有些村民只适应农村生活。实现城镇化需要几代人，不是一代人就能解决的。“农民一定要做选择题，而不是简单的问答题”。

如今，走在鸿福镇新区，临街的三五层楼房用于商业经营，内圈则是农民独栋住宅。当地标准30平方米住房面积+5平方米生产住房面积有保障。资金主要来源于“增减挂钩”指数销售和企业投资。村里算账，根据具体情况更换，村民基本不用花钱。

居民区隔着一条小路，是二产用地。已有20多家加工贸易企业落户该镇工业园区。小微企业可以以比成都更便宜的价格获得土地和劳动力，村民可以就近上班和照顾家人。

至于农业，90%的农业用地已经流转。将原有的3万人耕地改为几十个农业合作社或公司进行适度规模农业经营，以“公司+基地+合作社”的方式构建新型农业体系。村民仍然是土地承包人，通过收取租金和分红来分享收益。

比如托管模式下，农业公司进行引种、育苗、技术指导、资金购买、包装销售，农业生产的效率和规模得到了提高。

2020年，傅宏镇农民人均纯收入从2015年的4000多元增加到2.5万元，水、电、购物、教育等基础设施条件得到大幅改善。

开发企业主要从商业地产投资和集体建设用地使用权出让中分红，从文化旅游产业的房地产开发中获取利润。林虎说，土地升值已经成为迄今为止最大的利润。红镇商业用地出让价格从40万元提高到80万元。农民私下交易小产权房，现在每平方米卖5000元。

目前，成都正在规划宏福镇附近50平方公里的区域作为工业新城，并计划将其打造成欧洲铁路口岸进出口商品加工区。未来，傅宏镇有望承接欧亚农业生产、精深加工、冷链物流等业态，成为欧亚农产品特色小镇。在短短15年左右的时间里，傅宏的发展道路已经与以前的纯农业乡镇截然不同。集体建设用地入市后

多年来，“增减挂钩”成为成都市政府改变土地制度的一种方式。不仅鸿福镇，战旗村也初步受益于此。

占村，位于成都平原西北的郫都区，临近都江堰、彭州，曾是一个被称为“三无”的贫困村。很长一段时间，村子里都是平房、草房、泥路。

4月底，我到了村里，柏油路宽敞整洁。村广场一侧建了卫生服务站和便民服务站，四周绿树环绕，水池和绣球环绕。白墙绿瓦的独栋房屋错落有致。村民住宅区旁边那栋五颜六色的房子是幼儿园。到小学10分钟，基本配套和同城的商圈差不多。

战旗村委会工作人员告诉《财经》记者，正是抓住了“增减挂钩”的政策机遇，战旗村才得以大幅改善生活条件。2007年，战旗村整理建设用地440.8亩，其中200多亩通过增减挂钩筹集资金9800万元。结合剩余的208亩土地，建成了村民集中居住区。

2009年后，战旗村1704户村民搬进了新房。拆除一处旧房，每户获得80万元至200万元不等的经济补偿。搬新房时，村民按照每平方米480元或300元的购买价格购买新的联排别墅或高层建筑。三口之家的面积在170平米左右，五口之家可以达到260多平米。

800亩农地集中后，战旗村将土地出租给荣臻菌业、满江红色豆瓣、妈妈农场等企业或项目经营，村里的农业经营也发生了变化。

2011年，战旗村完成了承包地和宅基地的确权和股份量化，成立战旗资产经营有限公司，向村民家庭发放股权证书。村民获得固定的基本收入，然后与村集体分享50%的利润。

“增减联动”让战旗村完成了农村转型的第一步。2013年，“增减挂钩”在29个省份试点，这一政策正式走向全国。不过，中国城市和小城镇改革发展中心原主任李铁指出，“增减挂钩”只是中国土地管理制度改革的一个过渡性政策，所有的尝试最终都是为了试水，为农村集体建设用地入市铺路。

——2020年1月1日，新修订的《土地管理法》实施，切割了城乡土地二元制度的鸿沟，将产业发展的主导权从政府和企业交给了村集体。城乡共生迎来了2.0版本。

新《土地管理法》通过缩小征地范围、提高征地补偿标准、完善征地程序，捆绑了地方政府征地招商的旧做法。城市国有建设用地供应从增量时代向存量时代转变，企业拿地难度加大。同时，农村集体所有的建设用地转化为与国有土地同等的权利，可以直接进入市场，开辟了农村工业用地。

此前，2018年修订的农村土地承包法允许农村承包土地所有权、承包权、经营权“三权分置”。目前，农村宅基地所有权、资格、使用权“三权分置”也正在全国100多个县进行试点。显然，中国农村土地制度改革的大方向是市场化。通过调整城乡土地供应结构，将产业资源引入农村，实现城乡协调发展。

站在农村的立场上，“征地悲剧”已经告一段落。理想的新土地制度投入运行后，受“增减挂钩”指标制约的土地置换将逐步退出历史舞台，农业将实现适度规模经营，农村二三产业将释放出前所未有的发展潜力。城乡发展一体化后，更多村民将转向二三产业就业，分享更多土地经营收益。在实践中，这种制度能起作用吗？

2015年，成都郫都区成为全国开展农村集体经营性建设用地入市改革的33个试点地区之一，战旗村率先敲响了四川农村集体经营性建设用地入市“第一槌”。这几年，战旗村的发展轨迹，或可验证新制度下盘活农村土地的一二思路。

在明月村的村道旁卖竹笋、青菜、耙耙柑的村民。摄影/《财经》记者 邹碧颖2015年，成都市郫都区成为全国33个开展农村集体经营性建设用地市场改革试点地区之一，战旗村率先敲响了四川农村集体经营性建设用地市场“第一锤”。近年来，战旗村的发展轨迹或许可以证明新体制下盘活农村土地的一两个思路。明月村村道旁卖竹笋、青菜、耙橘子的村民。摄影/财经记者邹碧莹

2015年9月，战旗资产经营公司以每亩52.5万元的价格拍卖了村集体办的旧厂房、办公楼占用的13.4亩土地，拿到了706万元。拿下土地后，四川迈高旅游资源有限公司出资7000万元，与战旗资产管理有限公司组建旅游管理平台，统一建设管理“向京”项目，以“商铺+民宿”的方式运营。现在，它已经完成了招商。

战旗村委会工作人员表示，引进“战旗影视综合体”项目时，投资方盛美文公司缴纳土地出让金后，存在项目建设资金不足的问题。于是，村里决定将土地出让金回借给盛美文公司，约定的利息收入是土地租金收入的3倍。这种操作方式，结合杠杆收益，概括起来就是“利益输送”。

以土地的价格入股也是一种选择。2019年，战旗村以17亩集体建设用地投入49%的股份，SDIC现金占51%。双方合作建设四川战旗乡村振兴培训学院。两年来，学院培训了近5万名乡村振兴工作者，让教育成为战旗村的一项产业。同样，战旗村还建设了齐静酒店、天府酒店、体育中心等项目。

个体户模式适合村民自主创业。2018年，战旗村腾出老大院、文化大院、养猪场，征地50多亩。然后组织村里工匠利用旧材料打造“村十八坊”街区，以“免租金+押金+10%营业额”分红的模式吸引村民入驻。过去街区的背街店铺布局，郫县豆瓣、手工酱油、传统布鞋等土特产的生产和销售，成为游客游览战旗村的必去之地。

总结起来，战旗村有八种土地盘活模式。

在林虎看来，农村就像一张白纸。土地归农民集体所有，村民大会可以决定如何盘活土地，与企业合作。这与国有土地的开发形成了鲜明的对比——如何盘活全国人民所有的土地，只能严格按照全国人大、国务院和各部委制定的统一规则来操作。更重要的是，集体土地的使用权可以继承。即使经过40年的转让，农民仍然是土地的所有者。

现在，通过盘活土地、引进产业，战旗村集体资产已达8120万元。

村里16家企业延伸了农产品加工销售链条，带来了商业管理、教育培训、文化旅游的氛围。800多亩绿色有机蔬菜种植基地实现了农业规模化经营。蘑菇产业日产杏鲍菇50多万吨，年产值约2亿元，投资3000元，提供就业岗位400多人。农场里母亲的薰衣草花田每年吸引数百万游客来到战旗村，村子的人气蒸蒸日上。

2020年，战旗村村民人均可支配收入达到3.52万元，集体经济收入达到653万元。村民基本医疗保险和小区物业管理费由村集体经济全额支付。每到春节、中秋、国庆，村里都会组织村民办“坝宴”，村里的人情味也就一直延续下去。

重建地方社会的最佳想象

回顾近20年来成都农村土地改革，姚认为有四大特点:

一是以宅基地为重点，实现宅基地保障性、财产性、经营性的多功能利用和统筹考虑；二是坚持市场化的基本取向，自觉转变政府职能，在保护农民合法权益的前提下，从单一的政府投资转向鼓励社会资本和农民集体投资；第三，完成了从城市偏向农村优先，从出让发展权到农村建设资金，再到土地使用权入市、抵押定价等方式吸引资本人才下乡，促进三次产业融合的转变；第四，制度的微观更新和渐进演进为农民的理性培育和能力提升准备了足够的时间，实现了改革、发展和稳定的统一，以及从城乡分割到城乡一体化的系统转变。表1:中国主要城市GDP排名

单位：亿元。资料来源：根据公开资料整理单位:亿元。来源:根据公开资料。

表2:中国城市商业魅力/新一线城市排名

资料来源：根据公开资料整理来源:根据公开资料。

城乡共生的路径没有标准答案。这几年成都的乡村振兴，通过空这个体系，有了不一样的可能。

谢园镇位于大邑县山区，平均海拔约900米。这里被茂密的森林包围，长期以来一直以煤矿为主。2008年，谢园在汶川地震中受损。第二年，成都关闭了所有煤矿，谢园经济再次遭受重创。因此，当地政府利用土地综合整治和灾后重建政策，筹集了4.17亿元，在川西建设了一个14万平方米的住宅镇。

山上3000多居民搬进了镇上的新房，城市化率一下子升到了83%。然而，快速的变化也带来了一些问题。

成都三佳儿公益阅读推广中心CEO邓一元带领团队，负责谢园镇的乡村振兴。他回忆说，建镇初期，很多居民进城租房，近三分之二的新房都是空买的。居住在新市镇的村民仍然生火烧柴，导致社区环境混乱。直到当地政府下大力气改善基础设施，处理卫生问题，小镇的味道才基本出来。

矿山关闭后空的产业化也成为亟待解决的问题。

因此，谢园发展中药材、青梅和佛手产业，摆脱高能耗的发展模式。有一些当地的旅游资源，如尧佛石窟和唐代白云寺遗址。邓一元的团队还将谢园镇定位为“共享小镇”，作为游客前往西岭雪山时的中途停留地。通过“市民下乡”，引入民宿、咖啡、手工艺品等业态，发展旅居产业、区域旅游、共享经济。

每到暑假，城里人都带着家人一起去乘凉，斜源出圈成为网络名人里的小城。2019年，谢园镇旅游流量达到50万人次，旅游综合收入达到1亿元。当地房屋私下交易价格从每平方米1800元涨到5000多元，村民的资产也增值了。

在大同县，安仁古镇走的是“文化赋能、特色小镇”之路。

安仁是中国唯一的博物馆之乡。民国豪宅27座，现代博物馆36座。民国三条老街，中国最大的地主庄园，定格着民国的记忆和土改时期的历史痕迹。走过民国老街，不仅能看到当地人卖当地小吃、竹包等手工艺品，还能看到袍哥楼、戏台、咖啡馆、民国中学改建的国际学校。

安仁政府选择与大型国企华侨城集团合作，瞄准“文物、文化旅游、文创”产业，打造拥有100家博物馆的世界博物馆小镇。同时与成都的文创中心、对外交流中心对接，打造音乐小镇、西部国际会议中心。安仁古镇负责人牟军辉说，很多年轻人不再外出打工，而是选择留在家乡做餐饮，开民宿，分享旅游发展的成果。随着各种模式的出现，什么乡村振兴才是好的乡村振兴？

除了因地制宜和定位，在邓一元看来，关键还在于决策背后的核心思想，这会导致两种完全不同的结果。“如果纯粹是为了项目的目的，直接流转土地，流转集体资产，把农民全部迁出，引入市场资本进行建设，然后进行招商运营。但以乡村振兴为理念，必须是共创共享。一定不能把农民都搬出去，还要解决集体经济问题，解决市场资金下来后怎么和老村民融合的问题。”

实际上，这也道出了一些专家的担心：资本下乡是否会挤压农民的生存空间？进城失败的农民无法再回乡务农，农村的蓄水池功能是否会受到影响？无论如何，让乡下人过得更好是乡村振兴的初衷，政府、企业、村集体、村民、市民对乡村抱有各自美好的想象和期待，改革的关键是找准方向、协调好各方利益。