把握机遇开拓创新扎实做好新时代草原保护修复工作

李树明

中国是一个草原资源丰富的国家。天然草原面积近60亿亩，占国土面积的41.7%。分布在我国的南北方，约80%的天然草地集中在北方干旱半干旱地区和青藏高原。像草原皮肤一样覆盖山川，是维护国家生态安全最重要的生态系统之一，也是草原地区经济社会发展和农牧民增收的重要资源。改革开放40年来，特别是党的十八大以来，我国草原保护和修复工作不断加强，取得显著成效。在保障国家生态安全、促进经济社会可持续发展、维护边境稳定和民族团结等方面发挥了重要作用，积累了大量宝贵经验。但是，我国草原退化的趋势还没有得到完全遏制，草原生态仍然十分脆弱，这是生态文明建设的明显短板。立足当前、着眼长远，加强草原保护和修复，规范草原利用，采取有效措施，尽快补齐草原工作短板，加快推进草原治理体系和治理能力现代化，是建设生态文明、美丽中国的重要任务。

准确把握新时期草原工作面临的新机遇

习近平总书记心系草原，在参加会议、考察调研等多个场合，反复强调要加强草原生态保护，筑牢我国北方重要生态安全屏障，并多次对草原工作作出指示批示。习近平生态文明思想和习近平总书记关于草原工作的重要指示批示精神，为加强草原生态保护工作提供了根本遵循，指明了发展方向。习近平总书记关心草原。他多次强调要加强草原生态保护，建设我国北方重要的生态安全屏障，多次对草原工作作出指示。习近平生态文明思想和习近平总书记关于草原工作的重要指示精神，为加强草原生态保护提供了根本遵循，指明了发展方向。

2018年2月，党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，决定组建国家林业和草原局，整合原农业部草原监督管理职责。国家林业和草原局设立草原管理司。在国家层面，草原行政管理机构级别大幅提升，充分体现了坚持景、林、田、湖、草齐管，突出草原保护和恢复，理顺草原管理体制，促进草原管理发展的要求。

习近平总书记指出，良好的生态环境是最普惠的民生福祉。随着人民生活水平的不断提高，公众对优美生态环境的需求与日俱增。近年来，前往草原地区休息和体验草原美丽的自然风光和民俗文化的人数持续上升。人们对美好草原生态环境日益增长的需求，为进一步加强草原保护和修复、提升草原生态服务功能、提供更多优质草原生态产品注入了强大动力。

草原保护和恢复是生态文明建设的重要组成部分。改革开放以来，中国经济社会快速发展，已成为世界第二大经济体。我国有能力、有条件进一步加强生态文明建设，国家综合实力的不断提升为加强草原保护和修复创造了有利条件。

准确分析当前草原工作的短板和弱点。

一是对草原重要性的认识还不够。在山、河、湖、草的生命共同体中，草原生态系统的重要性还没有被大众广泛认识。在生态文明和美丽中国建设的评价指标体系中，只有森林覆盖率、湿地保护率、水土保持率、自然保护区面积占国土面积的比例、重点生物物种保护率等5个生态良好的指标，但仍然没有草原保护的指标。一些地区没有把草原工作放在重要位置。在机构改革中，仍有少数草原队伍流失，草原监管薄弱。

二是草地资源底数不清。我国于20世纪80年代开展了第一次全国草地资源调查，至今已有30多年。对于草地面积、草地退化等基本情况，无法拿出准确、权威的数据，只有大的分布和范围，没有落实具体的山顶地块和地图。草原小类的数据文件基本都是空白的。当地很多草原与林地、耕地、湿地重叠，权属和边界不清。“一地两证”、“一地多证”较为普遍，导致编制草原保护修复规划、实施草原保护修复工程、加强草原监管保护缺乏基础，难以做到科学、准确、有效。

三是草原基础工作薄弱。由于长期独立运作，草原和森林在空上是相邻或重叠的，但在技术方法上是平行和不相交的，在保护和恢复上的整体规划和整合不够。与农业、林业等行业相比，草业的研究、调查、监测和评价等基础工作比较薄弱。在草原监测方面，全国草原只有200个固定监测点，不到2万个样地，没有进行亚类划分，无法提供点面结合的数据，信息不全，管理粗放；建立了森林资源一、二、三类调查体系，实地固定样地41.5万块，地表数据可落实到山顶样地。每个森林类和小班都有文件数据，可以复查和测试。在草地分类方面，只有18个草地类型的学术分类，缺乏从管理、保护和利用等维度进行分类分级。加强草原保护管理和合理利用的措施难以体现针对性。在草原划分上，南方和北方地区相对一般。在东北湿润半湿润草原区、北方干旱半干旱草原区、青藏高寒草原区、南方草原区四个区域的划分下，缺乏更加细化的划分，划分政策难以落实。哪些草原需要保护，哪些草原需要加强，哪些草原可以合理利用，都存在一定的盲目性。在草原标准方面，草原退化标准不完善，缺乏草原健康标准，难以对草原生态状况做出科学判断。草原保护与恢复项目缺乏验收标准，项目实施效果缺乏科学评价依据。

四是草原监管力量薄弱。机构改革前，与其他自然资源管理相比，草原管理机构队伍就比较薄弱，与草原保护管理的繁重任务不相适应。机构改革后，虽然国家和省级层面草原行政管理力量得到一定的强化，但市、县级草原行政管理机构存在明显弱化，特别是各级草原技术推广机构力量流失严重，草原监督管理机构残缺不齐，草原监管力量大幅削弱。四是草原监管薄弱。改革前，与其他自然资源管理相比，草原管理组织队伍相对薄弱，与艰巨的草原保护和管理任务不相适应。机构改革后，虽然国家和省两级草原行政力量有所加强，但市县两级草原行政机构明显弱化，特别是各级草原技术推广机构力量严重流失，草原监督管理机构不全，草原监督管理力量大大削弱。

第五，缺乏科技支撑。草原科技体系不够健全，草原科研单位和涉草院校数量少，人才短缺，实力薄弱。草原科学研究不够深入，草原科研经费严重不足，缺乏国家重大科研专项支持，草原生态演替与退化机制基础研究不足，研究成果少。草原管理理论和政策研究不足，决策咨询支持不足。草、草原、草地、草业、草资源等相关概念比较模糊，名称往往混用。草原观测实验站、重点实验室等科研平台建设滞后，科技创新能力不足。草原保护与恢复实用技术研发能力薄弱，科技成果推广应用不足。草原保护与恢复科技贡献率不到30%，远低于发达国家。

推进草原治理体系和治理能力现代化。

一是加强制度建设，完善草原保护和恢复管理体系。要抓紧研究出台草原工作指导意见，加快草原法修订，加强草原保护和修复制度建设，完善草原承包经营制度，细化草原保护、修复和利用各项政策，构建调查监测、评价管理、监督执法、科学研究等标准和技术体系。建立草原自然保护区制度，整合建立国家公园，在生态系统典型、生态服务功能突出、生态区位特殊、生物多样性丰富、自然景观和文化资源独特的地区，优化草原自然保护区，建立草原自然公园，实行整体保护、严格管理。完善基本草原保护制度，实施更加严格的保护管理，确保基本草原面积、质量和用途不减少。严格执行土地空用途管制制度，严禁擅自改变草原用途和性质。完善禁牧休牧和草畜平衡制度，创新监管方式，提高监管效率，依法查处禁牧休牧期间的违法放牧行为。建立健全草原标准和指标体系，从起源、植被状况、生态状况、主导功能、权属和管理措施等方面对草原进行分类和划分，制定草原健康和质量等级标准，建立以生态优先、合理利用为基础的与森林资源同口径的指标体系，纳入国家生态质量生态文明指标体系。

二是坚持规划引导，不断加大草原生态修复力度。按照因地制宜、因地施策的原则，加快编制全国草原保护、恢复和利用中长期规划和“十四五”各类专项规划。根据不同地区的气候特点和草原退化情况，计划启动实施重大草原保护和修复工程，加快退化草原植被恢复，增强草原生态功能和生产能力。在超载过牧严重的地区，加大禁牧封育力度，辅以补播草种、松土施肥、病虫害防治等措施，促进草原休养生息和植被恢复。对于已开垦的草原，计划退耕还草。在水土条件适宜的地方，适度发展人工草地建设，减轻天然草地放牧压力。

三是整合资源力量，加强草原保护管理队伍建设。根据机构改革后基层草原管理和技术推广机构现状，进一步完善机构设置和力量整合，稳定和壮大基层草原管理和技术支撑队伍，提升草原部门监督管理和公共服务能力。在原有草原监测队伍基础上，以局属各规划院为龙头，整合原有林业规划调查队伍和相关科研单位及高校的力量，调动国家队、地方队和市场的积极性，在国土三调初步摸清草原分布、面积、权属的基础上，利用天空地一体化技术，进一步深化细化草原调查监测工作，做到每一块草原都建立一套档案资料，以满足专业化精细化管理的需要。三是整合资源，加强草原保护管理队伍建设。根据机构改革后基层草原管理和技术推广机构现状，进一步完善机构设置和力量整合，稳定壮大基层草原管理和技术支撑队伍，提升草原部门监督管理和公共服务能力。在原有草原监测队的基础上，以局下属规划院为主导，整合原有林业规划调查队、相关科研单位和高校，调动国家队、地方队和市场的积极性。在第三次全国土地流转初步了解草原分布、面积、权属的基础上，利用“天空”技术，进一步深化和细化草原调查监测工作，为每块草原建立一套档案，满足专业化、精细化管理。

第四，突出保护重点，积极推进草原自然公园建设。草原自然公园是以国家公园为主体的自然保护区体系的重要组成部分。建立集生态保护、放牧利用、旅游游憩、文化传承于一体的草原自然公园，不仅可以有效协调草原生态保护与生产利用之间的矛盾，还可以促进由国家公园、草原自然保护区和草原自然公园组成的草原保护体系的建设。

五是坚持统筹兼顾，提高草原资源合理利用水平。草地不仅具有重要的生态功能，而且具有重要的生产功能。在加强草原保护、不断提高草原生态功能的基础上，积极推进草原资源的科学合理利用。要将传统放牧经验与无人机、大数据等现代管理手段有机结合，引导农牧民科学有序放牧，不断提高科学放牧水平。要把草原保护和合理利用作为生态扶贫的重要举措，通过吸引草原地区贫困人口参与草原生态保护建设，提高科学放牧水平和畜牧业生产效率，发展草原生态旅游，增加农牧民收入。

第六，加强科技创新，不断提高草原科技支撑能力。力争积极启动重大草原科技研发计划，加大草原科研投入，在退化草原恢复治理技术、草原生态服务价值评估、草原生态系统演替机制等方面尽快取得突破。加强地方草种选育、草种生产、天然草地植被恢复、人工草地建设、鼠虫害防治等关键技术和装备的RD和推广。加快草原定位观测站、重点实验室、长期科研基地等平台建设。加强草原保护与修复技术的集成创新和推广应用，全面提升草原保护与修复的科技支撑能力。

七是加强草原宣传，营造草原工作良好社会氛围。草原在生态系统保护中不可或缺，在促进牧民增收方面的作用不可或缺，保护草原资源是千秋大业。要利用各种形式宣传草原，让全社会都认识理解草原，形成重视草原保护、支持草原工作的良好社会氛围，形成改革合力，完善草原治理体系，提高草原治理能力。第七，加强草原宣传，营造草原工作的良好社会氛围。草原在保护生态系统中不可或缺，在增加牧民收入中发挥着不可或缺的作用。保护草原资源是几代人的伟大事业。要利用多种形式宣传草原，让全社会认识草原、了解草原，形成重视草原保护、支持草原工作的良好社会氛围，形成改革合力，完善草原治理体系，提高草原治理能力。