加快生态文明制度建设

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》第十四部分提出:建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。这为生态文明建设指明了方向，规划了任务，提出了要求和措施。

一是完善自然资源资产的产权制度和用途管制制度。

《决定》指出:对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空进行统一登记，形成权属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。空之间建立规划体系，划定生产、生活、生态空之间的开发控制边界，实施用途管制。完善能源、水、土地集约利用体系。完善国家自然资产管理体制，统一行使全民所有的自然资源所有者职责。完善自然资源监管制度，统一行使所有土地的用途管制职责空。

——市场在资源配置中起决定性作用的关键是定价。定价的前提是明晰产权。只有明晰产权，才能避免公地悲剧。我国宪法规定，自然资源的产权主要是全民所有和集体所有。然而，长期以来，我国资源国有资产权属不清，资源资产所有权、行政权、经营权混乱，资源产权的使用权、经营权安排无效，导致资源滥用、不计成本过度开采的现象，造成资源浪费、枯竭、生态恶化等严重后果。健全的自然资源资产产权制度是生态文明制度体系中的基本制度。其功能在于明确自然资源的“所有者”，通过利益主体的动力推动自然资源使用权和经营权的市场化，通过市场的合理定价促进自然资源的经济、生态和社会效益的优化配置。目前在生态文明领域，市场还难以在资源配置中发挥决定性作用，但用空来保护生态环境还有很大差距。正如《中国环境报》的报道所言，有可能从传统的依赖行政干预，转变为更多运用市场经济手段、公众参与、信息公开、资源保护等手段。

自然资源用途管制制度是指资源主管部门运用科学方法，按照科学规律规划资源用途，要求资源所有者和使用者严格按照确定的用途和条件使用资源的制度。我国目前实行土地、水资源、海洋资源、林业资源分类管理制度，存在顾此失彼的弊端。林天湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。所以需要统一系统的控制各种自然生态空的使用。此外，按照禁止、限制、重点和优化开发的国家生态功能区区域划分，有些自然资源虽然属于某些主体，但不能随意使用。这时，为了公共利益，必须运用国家权力来管理财产权之外的自然资源。

第二，划定生态保护红线

《决定》指出:坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空之间的开发与保护制度，严格按照主体功能区定位推进开发，建立国家公园制度。建立资源环境承载力监测预警机制，对水土资源、环境容量、海洋资源超负荷的地区实施限制性措施。对生态脆弱的限制开发区域和扶贫开发工作重点县，取消地区生产总值考核。探索编制自然资源资产负债表，对领导干部离任自然资源资产进行审计。建立生态环境损害终身责任追究制度。

——生态红线是确保国家生态安全和可持续发展的底线，根据生态系统完整性和连通性的保护要求，划定需要特别保护的区域。生态红线主要分为三个区域:重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感脆弱区。近年来，我国经济发展面临的资源环境约束越来越突出。人们对良好生态环境的要求越来越迫切，想要划出生态红线的愿望也越来越迫切。2011年11月，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》提出，国家要编制环境功能区划，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线，对各类主体功能区制定相应的环境标准和政策。生态红线首次被提上国家议程。十八届三中全会的召开，明确提出划定生态保护红线，使生态红线制度成为国策，成为继“1.2亿公顷耕地红线”之后，又一条上升到国家安全层面的红线。这被认为是《决定》推进生态文明建设的重大制度创新。但是，我们应该清醒地认识到，虽然生态红线地位的上升标志着“国家以强制手段加强生态保护”，但在现实中，生态红线的划定仍面临诸多亟待解决的问题。中央政府与地方政府的关系，地方政府的思想认识是否到位，部门之间的土地争夺，配套的考核机制，经济政策保障机制的构建……这些问题都显示出生态红线落地的难度。关于生态红线的划定，首先要考虑生态重要性，遵循分类、尊重实际、动态调整的原则。鉴于我国地理类型的复杂性，有专家建议“各地在借鉴和结合实际的基础上，有序跟进。”2013年，国家已启动江西、内蒙古、广西、湖北四省生态红线试点工作，全国红线划定技术工作预计2014年完成。

三、实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。

《决定》指出:加快自然资源及其产品价格改革，充分反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。坚持资源有偿使用、污染环境破坏生态者付费的原则，逐步将资源税扩大到占用各类自然生态空。稳步扩大退耕还林和退牧还草范围，调整污染严重和地下水严重超采地区的耕地用途，实现耕地、河湖有序休养生息。建立有效的工业用地和居住用地比价机制，提高工业用地价格。坚持谁受益、谁补偿的原则，完善重点生态功能区生态补偿机制，推动建立区域间横向生态补偿制度。发展环保市场，推行节能、碳排放、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环保的市场化机制，实施环境污染第三方治理。

——资源性产品的价格实际上包括两个方面，一是市场供求和资源稀缺性所反映的产品市场价格，二是资源性产品对生态系统的影响所反映的生态价值。目前人们主要是为前者付出代价，生态价值难以得到体现，从而造成生态环境价值被任意低估，自然资源被严重浪费。实行自然资源有偿使用制度，向使用自然资源的单位和个人收取自然资源使用费，通过市场调节和反映自然资源价格，是合理配置自然资源、实现资源利用效率最大化的必然途径。

生态补偿机制极其复杂，虽然可以简单理解为“谁污染，谁治理；谁受益，谁补偿”，但实际操作中存在难以量化、缺乏考核标准、缺乏检测依据等问题。“谁污染，谁治理”是指环境破坏者支付赔偿金来修复环境，很多地方政府都实施了相应的规定。然而，环保受益者对保护者的“谁受益，谁补偿”相对更为复杂。要尽快明确生态资源各利益相关者的权利、义务和责任，制定详细的、可操作的补偿内容、方式、标准和实施措施。此外，生态补偿可分为政府补偿和市场补偿两大类。目前，我国主要采用财政转移支付、区别区域政策、实施生态保护工程、环境税费制度等政府补偿形式。拓宽生态补偿基金的融资渠道迫在眉睫。

四。改革生态环境保护管理体制。

《决定》指出:建立健全严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监察和行政执法。建立陆海统筹的生态系统修复和污染防治区域联动机制。完善国有林区管理体制和集体林权制度改革。及时公布环境信息，完善举报制度，加强社会监督。完善排污许可证制度，实施企事业单位排污总量控制制度。对生态环境破坏责任人严格实行赔偿制度，依法追究刑事责任。

——长期以来，我国环境保护管理实行“国务院统一领导、环保部门统一监管、各部门分工负责、地方政府分级负责”的体制。除了环保部，国家发改委、建设部、农业部、国家林业局等部门也负责环保。“纵向分级负责，横向多头管理”造成“权、责、利”不统一，争权夺利，责任过重，严重影响环保监督管理效率。改革生态环境保护管理体制，要形成“政府主导、企业驱动、公众参与、科技支撑、法律规范、市场调节”的局面:一方面，要建立全国统一的环境保护主管部门，即建立生态环境综合管理机构，统筹指标分配、标准制定、过程监管、结果考核等工作，建立信息共享、联合执法等机制；另一方面，采用经济手段建立生态保护的运行机制，将环境作为一种生产要素加以建立和培育，吸引社会资金进入环保市场，形成多元化的生态保护投融资体系，利用“绿色信贷”等市场手段使环保主义者得到回报。此外，要推进生态保护的社会化。一直以来，中国的生态环境保护都是由政府主导的。由于生态环境保护的社会性和广泛性，需要建立政府、企业、环保社会组织和民众的合作互动机制，实现环境管理部分职能的社会化。