高山宪之：建言中国养老金制度改革

马国川

不久前，第七次全国人口普查数据显示，我国65岁及以上老年人口比例已超过13.5%，逼近深度老龄化国际标准的14%。如何完善公共养老体系，应对老龄化社会？这已成为社会各界关注的重要问题。

“中国的公共养老金制度面临一系列挑战，改革的优先次序需要根据问题的重要性来安排。”高在接受《财经》研究员电话采访时这样说道。

作为日本养老金与老龄化政策研究所(东京)理事长、一桥大学名誉教授，高山健二是日本养老金制度设计的核心人物，被称为日本养老金改革的“铁拳厨师”。他为日本抵制公共养老金私有化改革，参照瑞典模式引入自动平衡机制，使日本从2004年开始彻底解决了公共养老金未来100年的可持续性问题。

高山健一在国际学术界和国际机构也享有很高的声誉。20年前，他开始研究中国的养老金制度，多次主持中国养老金改革学术会议，受到中国养老保障学术界的尊重和政府相关部门的重视。

小山贤二介绍了日本公共养老金制度的建立过程，分析了其存在的问题和解决方案，分析了公共养老金制度的本质和社会功能。

“日本实施的每一项养老金改革都会有各种各样的观点和大量的讨论，包括一些激烈而尖锐的争论。”高山教授谦虚地说:“每一个改革方案都有详细的解释和说明，都是基于非常充分的讨论。明白了前因后果，我们互相妥协，最终就改革方案达成一致，一步一步往前走。”“让每个老人都有养老金”

《财经》:日本的公共养老金制度是什么时候建立的，当时的背景是什么？

高山健一(以下简称“高山”):1945年以前，日本建立了军人、公务员、水兵和企业员工的养老金制度。但是，这些都是按照职业类别逐渐建立起来的。农民、个体户等。从来没有任何公共养老金。1945年日本战败，国民经济倒退，直到1955年才恢复到战前水平，之后经济开始腾飞。1961年，政府提出要把日本变成全民享受公共养老金的国家。

这个目标的背景是，1960年，日美签署《美日安保条约》，引发了“安保斗争”和政治动荡。新任首相池田勇人提出“日本人应将注意力从政治领域转向经济领域，在十年内将收入提高两倍，这就是所谓的‘收入倍增计划’”。事实上，七年实现了“收入翻番”的目标，稳定的经济增长使税收连年增加。基于对未来经济增长的预期，决定以新增收入建立国民年金制度(日本称“国民年金”)。

《财经》:国家养老金的保险费要收多少？这是很多国家在设计养老金制度时面临的一个大问题。

高山：当时日本认为，最重要的事情是让每个人都缴费，先把制度建立起来。每个人每月缴费100日元，到60岁为止，缴满25年，65岁开始领取养老金。也允许从60岁就开始领取，只是相应的待遇会被削减。总之，在国家财政帮助下，日本的国民养老金制度以较低的保费来运营，待遇水平也相对很低。考虑到当时有许多人在60岁之前无法缴费满25年，于是又制定了过渡性政策，对于在1961年时点已经50岁、如果缴费年数满10年，或者在1961年时点已经40岁、缴费年数满20年，也可以开始领取。

对于中国目前的养老金制度状况来说，最重要的任务似乎是，把公共养老金制度中的个人账户转变成现收现付制，以确保全体国民基本生活的安全。图/人民视觉高山:当时日本认为最重要的是让大家交费，先把制度建立起来。每个人每个月交100日元，直到60岁。缴纳25年后，他们在65岁开始领取养老金。也允许从60岁开始领取，但相应待遇会被削减。简而言之，在国家财政的帮助下，日本的国民养老金制度以较低的保费运行，待遇水平相对较低。考虑到当时很多人60岁之前交不了25年，所以制定了过渡性政策。对于1961年满50岁，缴费满10年，或者1961年满40岁，缴费满20年的，也可以开始领取。就中国目前的养老金制度而言，最重要的任务似乎是将公共养老金制度中的个人账户改为现收现付制，以确保所有公民的基本生活安全。图/人民视觉

《财经》:对于60岁前能达到最高缴费年限不到10年的人怎么办？

高山:国家建立了过渡性的“老年福利年金”制度，全部来自财政。

此外，在财产鉴定的基础上，对70岁以上的老人还给予“老年福利年金”。起初是每月1000日元，后来随着经济增长而增加，1973年涨到每月5000日元。由于这些老年人的数量在逐年减少，现在已经接近于零，所以初期只需要一定的财政支出，并没有太大的负担。这个系统是日本独有的。在经济高增长时期，工人的工资每年增长10%，而一些老年人与这种收入增长关系不大，所以当时的政治主张是:“这些老年人这么穷，应该给他们一部分经济增长的果实。”

《财经》:日本从1971年开始发放国民养老金。由于缴费水平低，待遇水平低，后来怎么改善的？

高山:刚开始待遇确实低，但是国民年金的待遇不能低于不缴费的“老年福利年金”。因此，国民不断要求政府增加补贴，使国民养老金的待遇水平与企业退休人员相同。随着经济高速增长的势头，待遇水平不断提高。1973年，夫妻俩月入5万日元。当时启动这件事的首相田中角荣说，日本已经是一个富裕的国家，它的标志之一应该是公共养老金待遇达到了可以保证所有老年人有尊严地生活的水平。全国统筹有利于公共养老金体系的稳定。

《财经》:1971年以来，全国养老金领取人数急剧增加，待遇水平也快速提高，最终可能超过缴费总额。

高山:当时日本处于经济高增长时期，政府财政收入充裕。大家都认为低收入群体也应该享受经济高增长的成果，所以提出给农民提供和企业职工同等水平的养老福利。随着城市化的快速发展，越来越多的农村年轻人去城市工作，成为另一种健康养老和公务员养老的被保险人。因此，接受者的数量和支付金额在增加，但支付者的数量在减少。这样，我们很快就意识到，这个体系的财政会变成赤字。后来，当高经济增长结束时，国家的财政援助就不能再增加了。20世纪80年代以后，国民养老金的可持续性成为日本的一大社会问题。

《财经》:这个问题怎么解决？

高山:从1982年开始，厚生劳动省就开始设计方案，将国民养老金的整体范围扩大到全体国民，通过支付覆盖城镇职工的与收入相关的养老金制度的一部分来支持国民养老金。虽然很多员工一开始很不情愿，但最后还是被说服了，改革方案在国会顺利通过。自1986年以来，国家养恤金制度的总体范围已经扩大到公共养恤金制度的所有参与者。这样通过全民互助，城镇帮助农村，可以避免国家养老制度破产。

《财经》:日本公务员的公共养老金制度过去一直是独立的。为什么这几年和企业系统合并了？

高山:公务员的养老金制度一直是独立运行的，不存在财政赤字问题。以前公务员养老金替代率很高，让员工羡慕。

但当时公众认为公务员确实发挥了优秀的领导作用，为日本的经济高增长做出了突出贡献。然而，在90年代初泡沫破裂后，公务员失去了领导增长的能力，他们在工作中没有任何新的想法。也发生了一些腐败事件，有些人甚至工作不好。因此，人们普遍要求，公务员继续获得高待遇的理由已经不存在，公务员的养老待遇应该降低到与企业相同的水平。2015年养老金制度并轨，现在公务员和企业员工的缴费待遇规则没有区别。

《财经》:公共养老体系的整合是社会公平的体现。从中国的经验来看，国家统筹实施过程中存在各种障碍。比如效益好，缴费率低的省市不愿意扶持落后地区。

高山：公共养老金制度从开始缴费到领取结束，与一个人一生中60年甚至近100年的基本生活稳定相关联。在这么长的时间内，不可避免地、同时也常是难以预料地会发生地区间、行业间等的兴衰更迭。把时间拉长，从万世的国泰民安来看，全国统筹将有利于制度的稳定，每个参保人、每个参保地区都能从这个公平的统一的制度中获益。

高山宪之高山:公共养老金制度关系到一个人从开始发放到领取结束的60年甚至近百年的基本生活稳定。在如此长的时间里，地区和行业之间的起伏是不可避免的，同时也是不可预测的。延长时间，从国家富强和人民安全的角度出发，全国统筹将有利于制度的稳定，每个参保人、每个参保地区都能从这个公平统一的制度中受益。高山健二

如何保证公共养老金制度的可持续性？

《财经》:1970年，日本老年人口比例达到7%。到1994年，比例已经超过14%，和现在中国差不多。在这种情况下，如何保持养老金制度的可持续性？

高山:提高缴费率是有效的，但是现在日本已经没有进一步提高的空间了。我们考虑过各种方法，最后唯一可用的就是自动平衡机制来减少治疗。少数人坚决反对这种方式，大量新闻媒体报道了赞成和反对两方的观点。最后，作为一个基本原理，自动平衡机制被大多数人所理解。虽然以后会有待遇水平下降太多的问题，但是目前养老待遇处于过高的状态，可以降低。总之，现在首先要解决的问题是制度的可持续性，最重要的是开始实施这项措施。采取的方法是名义待遇水平暂时不降，但未来30年实际待遇水平会降。

目前日本的国民养老金是每人每月65000日元。假设经济不增长，工资和物价不变，在自动平衡机制下，未来30年将降至4万日元左右。这是假设一个人从20岁到60岁，交了40年。如果这个人的缴费年限提高到45年，待遇可以提高。所以我们现在考虑延长缴费年限来缓解待遇下降的问题，甚至延长到70岁。

《财经》:确实可以通过延长工作年限和缴费来维持或提高养老金水平，但老百姓未必接受。

高山:我们通知你各种选择。请根据自身情况进行调整。我们不能强迫所有人延迟退休到65岁或70岁。因为必然会有一部分人无法延长就业或缴费年限，只能接受待遇水平的下降。但是，大多数人可以延迟退休。目前日本养老金支付的年龄上限是70岁。我72岁了，还在工作。

《财经》:如何评价日本大幅提高公共养老金待遇的问题？

高山:一开始，我们发现一些社会群体(退休老人)受到冷落和孤立。太可怜了。忽视这种社会状况不是健康社会的应有态度，所以养老金支付水平被大幅提高了很多倍。当时政府财政收入增长很快，有大量盈余，所以没有反对者。而且在经济高增长时期，大家都以为经济高增长会持续。几乎没有人预测到价格和名义工资会下降，实际利率会变为零，家庭不会想要孩子。直到90年代经济泡沫破灭，大家才觉得自己做不了以前做的事情。

现在我们明白了，过去工资提得太高了，但当时提高也是合理的。唯一的错误是预测未来的错误。然而，人类预测未来的能力是有限的。事实上，我们仍然无法准确预测50年后会是什么样子。

《财经》:中国也一样。上世纪60年代末，没有人预料到50年后的中国会如此富裕。

高山:虽然我们在制定政策时需要谨慎，但只有在不能正确预测未来的情况下，才能根据环境的变化及时做出调整以适应新的环境。“确保中产阶级老年生活的稳定”

《财经》:从一个养老金经济学家的角度来看，什么样的养老金待遇才算“合适”？

高山:公共养老体系的核心是解决中产阶级的消费平滑问题，而不是防止贫困。通常，针对低收入群体的贫困预防被设计为公共养老金制度的一部分，但这不是最重要的内容，因为仅靠公共养老金制度不足以解决贫困问题。另外，防止贫困也可以依靠最低生活保障制度，不一定要建立公共养老金制度。因此，待遇水平的“适当性”是指中产阶级的待遇水平是否适当。

高收入阶层通常能够很好地照顾自己，因此它不是公共养老金制度的主要对象。从根本上说，公共养老金制度是为了保证中产阶级老年生活的稳定性而建立的制度。这些人是社会的大多数。如果他们生活稳定，就可以避免社会动荡。

《财经》:具体来说，公共养老金制度应该提供多高的水平？我国城乡居民养老保险水平很低。如何改善？

高山:没有固定值，因为每个国家的养老金历史都不一样，一般来说是一个国家大部分公民认同的水平。

中国财政收入的主要来源是间接税。此时低收入者的税负相对高于高收入者。因此，他们缴纳的间接税可以视为对公共养老体系的贡献，从而提高城乡居民养老保险的待遇水平。

《财经》:有中国学者提出，取消我国现行的全部缴费型城镇职工基本养老保险，仅通过一般性税收融资，建立全民的、国民待遇相同的公共养老体系。你同意这个观点吗？

高山:与一般的个税缴纳制度相比，参保人退休后会觉得自己的养老待遇来自于过去的缴费，而不是别人的缴费，会觉得更踏实。从世界范围来看，大多数公民更喜欢公共养老金的支付型待遇和支付相关待遇制度，而不是完全依赖一般税收融资的固定待遇制度。

《财经》:如何看待商业养老保险？

高山:对于中低收入人群来说，公共养老最重要，和商业养老保险无关。对于政府决策者来说，最重要的是确保公共养老金的可持续性。在提供自愿的商业养老保险之前，建立一个全社会范围的互助制度以确保所有公民的基本生活安全是非常重要的。如何保证公共养老金制度改革的成功？

《财经》:对于公共养老金是实行积累制还是现收现付制，国内金融界和社保界也有争论。你对此有何评论？

高山:对于中国目前的养老金制度来说，最重要的任务似乎是将公共养老金制度中的个人账户改为现收现付制，从而保证所有公民的基本生活安全。现收现付制的理念是全社会互助，每个人都把自己的钱拿出来放在一起，从而保证所有公民养老生活的稳定。

有些人对资本市场情有独钟。他们可以自己花钱去那里。不要千方百计把别人的钱弄进资本市场。我们应该非常谨慎地使用积累制来运营保障人民基本生活的公共养老金。加拿大和澳大利亚的养老基金是成功的，因为它们完全排除了政治权力的干扰。如果中国能建立一个不受政治干预的投资机制，应该也有一定的好处。问题是，这能做到吗？日本在这方面并不成功，教训深刻。

《财经》:对中国来说，日本的养老金制度改革很有启发。在你看来，确保日本养老金制度改革成功的最重要因素是什么？

高山:保证日本养老金制度各项改革成功的最重要因素是日本拥有无私、杰出、责任心强的养老金制度设计者，他们为日本设计了富有远见、令人信服、切实可行的改革方案。对于公共养老金改革，大多数人通常都搞不清楚未来会是什么样子，该怎么办。国家需要这些专家来做改革设计，用老百姓容易理解的最简单的方式，把未来五年、十年甚至更长时间的养老金会是什么样子，改革应该如何有效，解释清楚，以解除国民后顾之忧，改变国民心态。

日本实施的每一次养老金改革都会有各种各样的观点和大量的讨论，包括一些激烈而尖锐的争论。每一个改革方案都有详细的解释和说明，是在充分讨论的基础上达成的，是一步步推进的。

《财经》:那么，公共养老金改革应该优先考虑哪些目标？对中国来说最重要的问题是什么？

高山:由于国情不同，不同国家各种政策目标的侧重点也不同。有些国家的治疗水平最重要，有些国家的长期可持续性最重要。在维护日本公共养老金制度时，长期的财政可持续性曾一度是首要的政策目标。现在，这个问题已经解决，日本关注的焦点变成了治疗的适当性。

我对中国养老制度的研究始于2002年，但对中国文化和世界观的了解还很欠缺。中国的公共养老金制度面临一系列挑战，包括扩大覆盖面和改善制度的实施。需要根据问题的重要性来安排优先顺序。要提出一系列改革方案，就要知道中国公共养老制度改革的动力是什么，最重要的政策目标是什么，政府的养老政策目标能否得到民众的认可？

(感谢王新妹博士在本次采访中的帮助；编辑:苏琪)