盐业市场化改革,我国盐业专营制度

开门七件事，柴米油盐酱醋茶。一小包盐在普通人的生活中看似不起眼，但实际上谁也离不开它。所以前段时间“工信部首次确认将取消食盐专营”的消息，立刻引起了全国媒体的关注。其实类似的消息在2014年10月底就有了。2014年10月29日，国家发改委通过第七套盐业体制改革方案，规定从2016年起取消盐业专营，放开所有盐产品价格，允许跨区域经营。

人们之所以如此关注工信部的表态，关键原因是希望盐业改革能够加快。近年来，人民已经受够了现有盐业体制的弊端，人们期待握有改革“钥匙”的政府部门能够满足人民的迫切需求。

垄断体制下的混乱

2014年3月至11月，陕西省户县、河南省新郑市、江苏省徐州市出现“跨区域用盐”罚款，引发公众质疑。特许经营下，如何判断“跨区域用盐”？如何执法？它的规模有多大？连盐务系统的人员也解释不清楚。

2014年3月，位于陕西户县的Xi安科技商贸职业学院食堂因“跨区域用盐”被户县盐务管理局罚款。3月初，食堂的碘盐即将用完，食堂负责人刘波联系户县盐业公司多买几吨。“他们告诉我现在只卖低钠盐，1.5元一包才200克，贵了一倍。”刘波从Xi市区买了10袋400克的精制碘盐。

几天后，户县盐务管理局人员来学校检查，没收了食堂剩余的300包盐，并开出了2000元的罚单。与此同时，该校小吃街至少有三家小餐馆因被发现跨区域用盐而被罚款200元。

这件事被媒体报道后，出现了戏剧性的变化。刘波说，几天后，陕西盐务管理局派人到学校调查此事。调查结果是“户县盐务局退还罚款，撤销罚款，向我们道歉，退还没收的食盐”。退回的盐已换成喷有户县盐业公司代码的盐。

户县盐业公司一位销售负责人透露，退还罚款和道歉的原因是被省盐务局纠正，才知道“跨区域用盐针对的是食盐经营者，不是消费者，主要看盈利情况”。在上述“跨区域用盐”处罚事件中，执法人员所依据的《食盐专营办法》第十四条规定，食盐零售单位和受委托代销食盐的个体工商户、代购商店和食品加工用盐单位，应当向当地取得食盐批发许可证的企业采购食盐。

但河南省新郑市“跨区域用盐”处罚事件发生后，新郑市盐业局向社会公开道歉，退还罚款，并对相关责任人进行处理，要求“只要是郑州市或县公司供应的合格食盐，一律不得处罚”。《河南省盐业管理条例》规定，食品加工用盐单位、商业宾馆和机关、企事业单位集体食堂，必须向当地盐业经营单位购买食盐。

江苏徐州新沂市一位陈姓摊主的经历更离奇。老陈在新沂市阿湖镇开了一家大排档。2013年初，他在东海县曲阳乡朋友家有事，委托老陈帮忙做饭。他在当地超市买了10磅盐。这批盐来源正当，属于连云港市东海县盐业部门。“当时只用了4斤，剩下的6斤都扔了，很可惜。我带回来的，当时也没多想。”

10多天后，他带回了6斤盐，还剩4斤。“那天盐务部门执法人员上门，说我用的盐是外地的，不合法，我当场就把盐没收了。”老陈说，一开始，执法人员让他交2000元罚款，经过邻居和村民的调解，减到1500元，但老陈觉得委屈，不肯交。

2014年6月26日，老陈被处以15日拘留。到了看守所，陈先生慌了，赶紧通知亲戚筹钱交罚款。在看守所呆了两个小时，交了5050元，老陈才得以回家。

北京工商大学教授、商业经济研究所所长洪涛指出，在现行的食盐专营体制下，处罚所依据的地方性法规多是上世纪90年代制定的，在条款和规定上相对落后和模糊，已不适应当前形势。《食盐专营办法》规定“食盐应当向当地取得食盐批发许可证的企业购买”，但并未对“跨区域用盐”做出详细界定。“那么就限制了是不是省市县之间，算不算跨区域用盐。”没有明确规定，导致罚款乱象，甚至笑话。

改革目标直指中烟。

所谓食盐专营，是指食盐销售由政府垄断，仅限于政府授权的私人经营，或者由公众统一收购的垄断制度。自春秋以来，这一制度已有2600多年的历史。

《盐业改革方案》分为六个部分，共20项，其核心是取消盐业垄断。

这项改革来之不易，专家形容为“影响小，阻力大”。

原国家经贸委盐业办公室副主任陈国伟表示，这是一项早就应该进行的改革，因为食盐专营的历史使命早已完成，但腐败、垄断等负面效应却越来越多。

被称为“中国盐业反垄断第一律师”的上海律师邹家来说:“中国曾6次试图改革食盐专营制度，但最终都未能实施。中国盐业总公司(以下简称中盐)成为改革的最大阻力。”

但现在，不管你喜不喜欢，改革的目标都指向了盐。

中盐成立于1950年，前身为中国盐业总公司，现为国务院国资委监管的大型国有企业，在112家中央企业中排名第67位。目前，中国盐业总公司的主要任务之一是承担国家食盐专营的生产经营，保证全国合格碘盐的供应。

据了解，上世纪90年代，有保健专家提出，公众碘摄入量不足导致甲亢患者大量出现。因此，1994年，国务院颁布了《食盐加碘管理条例》，消除碘缺乏危害。

1996年5月，国务院发布《食盐专营办法》，决定对食盐实行专营管理。

由《盐业管理条例》、《食盐加碘消除碘缺乏危害条例》和《食盐专营办法》组成的盐业专营管理体系形成后，食盐市场由中国盐业总公司垄断。

据业内人士介绍，中盐管理着国家食盐的年度生产计划，盐矿每年生产多少盐，分配给哪些省份，都需要中盐的指示。

据《法制周末》报道，在食盐专营制度下，这些产盐企业被限制直接向市场销售，只能卖给中国盐业总公司，由中国盐业总公司批发给地方食盐专营公司销售。

资料显示，中盐的盐勾兑在业内也被称为“开票”。中盐按照预先制定的计划从盐矿收购食盐，然后卖给当地盐业公司。这种买卖其实只是体现在票据上。地方盐业公司从中盐拿到的票据，往往是直接从盐矿拉的。但这一变化之后，盐的价格从工厂里的500元/吨左右变成了消费者手中的3000元/吨左右。

目前，国内实行食盐专营制度。中国盐业总公司及其各级盐业公司控制流通，议价能力强，而上游生产企业利润微薄。在现行的特许经营体系中，产品相对单一，区域市场壁垒高。如果放开盐业垄断，上游生产企业可以深入下游流通渠道，打破区域市场壁垒，盈利水平可能有望提高。

因此，近年来反对盐业垄断的声音一直不绝于耳，矛盾集中在食盐产销领域。

当盐业改革的脚步终于临近，生产企业似乎迎来了春天，外资也被允许进入这个市场。

作为连接上下游企业的盐，改革后可能会损失部分利润。但是，食盐专营取消后，并不意味着盐业完全放开。事实上，中盐系统下的一系列企业对食盐的销售和生产实力都比较强，并不是所有的地方企业都能与之抗衡。

让盐业改革成为人民的福音。

对于普通消费者来说，最担心的是盐改后食盐的质量和价格。

有消费者提出了这样的疑问:过去食盐从生产到零售都是国有企业监管，保证了食盐的质量。如果全面投入市场，会不会有不法商贩利用工业盐欺骗消费者？如何保证超市和小店不会进这种货？

对此，相关业内人士解释，对于终端消费者来说，目前不必担心假盐和物价上涨。因为食盐安全是涉及民生的事情，即使取消食盐专营，国家还是会严格管理。工信部后期还需要制定很多实施细则，比如质量控制、企业资质审查、价格确定等。

“基本不存在公众担心的食盐安全风险。无论是海盐还是井盐，现在基本都能实现封闭生产。”陈国伟指出，“食盐专营制度取消后，大生产企业的生产成本和技术更优越，有问题的小生产企业将被淘汰。从这个意义上说，生产技术和安全都没有大问题。”

政企分开，放开盐业垄断，是这次盐业改革的重点。但完全市场化后，不排除有部分企业为了竞争和不当利益进行了违法行为。因此，严格的监管是不可或缺的。

面对可能存在的食盐安全风险，邹家来表示，在监管未来盐业时，没有必要再立法。因为《食品安全法》可以有效监管食盐，只要把食盐加到食品目录里就行了。

工商部门在初期可能需要更多的对市场进行检查，让这个市场逐渐走上正轨。其实盐的监管并不复杂。如何监管食品就是如何监管食盐。

在华夏研究院普华研究员刘广看来，盐业改革和食盐专营的退出，将开放盐矿、生产加工企业的行业准入，进一步拥有销售权，从而建立自己的品牌，通过接触终端市场，打造更符合市场需求的产品。食盐专营退出后，会有更多的民营企业进入，行业竞争会加剧。根据未来不同的需求，产品将多样化，如食盐、保健盐等产品。

市场放开后，食盐价格上涨吗？“短期内放开食盐专营可能会导致市场和产品价格出现一定的波动，但长期来看，通过市场化的监管，市场将回归公平竞争。”刘广说，在这种情况下，市场力量自然会在行业中优胜劣汰，盐产品的价格将逐步回落。

这样，消费者可以买到更便宜的盐，而不是昂贵的盐，有更多的选择。市场能否发现并满足消费者的需求，是厂商生存的关键。过去的加盟制，流通环节被垄断，消费者没有议价权，只能接受。但是，在未来自由化的市场中，一些追求更多市场的厂商将在价格和产品类型方面进行竞争，然后消费者将从中受益。

当然，公众之所以关注盐业改革，不仅仅是对垄断下暴利的憎恶，更重要的是如何更有效地保证用盐安全。换句话说，盐业改革的成败不在于打破垄断和权力寻租，而在于下大力气规范食盐市场。

盐业市场化改革，除了“宽进”之外，还需要“严管”。只有把“监督”和“管理”结合起来，把严格贯穿于“权、责、人随事走”的全过程，才能让用盐的风险和危险远离公众。一方面，该管的要管好，就要明确部门监管责任，创新现代监管制度，确保“不乱”；另一方面，政府在做好市场标准制定者的同时，也要用“看不见的手”来保证公共产品的供给。政企分开、市场化改革后，食盐作为一种特殊商品，在保证充分竞争的前提下，保持其价格稳定，不借机涨价，严格监管，确保食盐消费安全，都是新的政府监管职能要落实到位。只有这样，才能把好事办好，才能保证盐业改革的顺利实施。

盐业改革事关国计民生，唯一的标准就是让大众满意——买的安心，吃的放心，用的舒心。改革方案不仅要符合大多数人的根本利益，而且要让公众在推动其实施的过程中有话语权。