明代监察官员选任制度的现代意义(历朝监察制度的演变)

张和张敬凯

2021年8月20日，十三届全国人大常委会第三十次会议审议通过了《中华人民共和国监察专员法》。这是新中国第一部专门规范监察员任命、保障和监督监察员依法履行职责、正确行使国家监督权的专门法律。标志着我国从法律层面正式确立了督察员的任命和监督制度。习近平总书记指出，一个国家选择什么样的治理体系，取决于其历史传承、文化传统和经济社会发展水平。中国监察专员的选任和监督是在监督实践中形成的一项独创制度，有着深厚的历史文化渊源。总结古代督察员任用和监督的历史经验，善加利用，可以为坚持和完善党和国家的监督制度，推进国家治理体系和治理能力现代化提供本土资源。历史经验之一:明确监察专员的选任条件。

卓越的美德。御史级别低，分量低，不老实，不老实，不仗义执言的人不能上岗。汉武帝时，丞相长史任天升任丞相秘书，不畏皇权强大；唐太宗时，权万济“刚直不阿”，被封为御史。可见，显德不仅是审查员的重要品质，也是其选拔的首要条件。宋仁宗曾对宰臣说:“谏官、御史一定要用正直、诚实、通的人”。由于历代首倡尊师重道的美德，恪尽职守的御史不断涌现，有力地保障了监察制度的运行。

优秀的知识。监察官的知识素养对监察职能的发挥至关重要，所以历代都选拔有优秀知识的人担任监察官。北魏初，皇帝亲自选谏，“要以最高对策补之”。隋唐科举选拔后，儒雅的学识和科举中的正当出身成为监督科举选拔的重要条件。宋真宗曾经写过一个诏书:“那些在帝国历史上文学优秀，政治特别不同的人将受到特别的尊重。”明太祖，“以儒生为谏”。

明法律秩序。审查者的责任是纠正违法，必须制定法律秩序。《李周》记载:“御史掌管万国统治秩序，以褒冢哉。”《睡虎地秦墓竹简》记载:“皇岁时法为御史所治。”汉初“凡诏皆御制”。可见，熟悉法律法规是审查员的必要条件。到了明朝成祖时，白圭等人也因“通晓刑名”而得到了这个建议。

当官的经历。县官熟悉地方工作，知道风土人情，知道官场陋习，选择有经验、谨慎的人担任监察建议，有利于监察效率的实现。汉代的中高层主管大多是由业绩突出的人提拔起来的。唐代“督祀多从京畿郡尉”。在宋代，许多具有行政经验的官员被选为台湾的谏官。清朝的《御制台湾条例》规定“任职未满三年者，不得任理德官”。经验二:建立健全督察员选拔监督制度。

依法任命监察员。御史担负着纠正错误、指导董的重任，其选任应遵循法规和圣旨。监察法为审查人员的选拔和监督提供了坚实的法律保障。第一，明确监事任命的法定标准。唐朝分别颁布了《审核员选书》和《简敬官任总督的审核员选书》，以“才德兼优，公清之作，可传风导俗”，“大才通识，善觉智”作为选拔审核员的标准。第二，明确监事任免或更换的法定期限。为了保证被选拔的人精力充沛，兢兢业业，有些朝代规定了审查官的任职年龄。为了防止监考官和地方官“谈恋爱”，有的朝代还规定了审查官的更换期。第三，禁止任命监察员是明确的。唐玄宗曾颁布一道圣旨，禁止使用被惩处的“腐败”官员担任督察。清朝的《台皇条例》规定，凡被科技署降职者，不得选任科技官。

实行监事回避制度。第一，亲戚回避。唐朝时，台湾禁止宰相的亲属和子女担任谏官。在唐宪宗，王子的司仪杜朗·于聪担任左补和左拾穗，后来他被“换了一个官员”作为他的总理的儿子。宋哲宗曾颁布一项法令，即“执政的亲戚不会抗议”。明清两朝的官员任用也实行了亲族回避。第二，区域回避。清朝顺治年间，规定“家乡之邻，虽隔外省，亦不差”。乾隆皇帝曾下令都察院改变御史中的任命方式，御史出缺时，就通过避省制度来补缺。第三，复合差异规避。清朝的使者不得两次派往同一个部门，以免“偏心”。这些规定减少了亲属关系、地域关系和裙带关系对督察员的影响，保证了督察员依法履职。

加强对选错人者的问责。监督御史遴选的方式有多种，如皇帝推荐、官员推荐、部委院校考试遴选等。如果监察专员选对了人，有利于监察组织本身的发展；如果考察者不是合适的人选，推荐者会受到指责，甚至被追究责任，这也有利于监督组织的自身建设。比如北魏时，御史副将负责御史在台的选拔，王献“因副将是不知职的官员，要求撤换”又如，明初任命御史，多由吏部推荐，都察院堂官，十三御史，三级以上的北京官员。被推荐人经官方部门审核通过后方可任用，由被推荐人负责推荐。“后有贪污无能之人，施予者，同罪”。监察专员选任与监督的当代传承与发展

中国古代监察制度是人类政治制度史上的伟大创造。在古代，督察员的选拔和监督不仅有章可循，有法可依，许多行之有效的制度措施也具有开创性的意义。监事法律制度遵循体现监事工作特点的原则。它既重视吸收和借鉴公务员法、法官法、检察官法、人民警察法等法律规范和立法经验，又重视继承和发展中国古代选任监察人员的历史经验和法治精神，彰显了监察立法的中国特色。

一是明确选拔条件，拓宽选拔方式。中国古代选拔监事首先强调的是道德品质，但也要求学识过硬，有法律法规知识，有地方工作经验。《监察专员法》继承和发展了这些经验，专章规定了监察专员的选任条件、任职限制、选任原则和具体办法，确保选对人。在选拔条件和标准上，坚持德才兼备，以德为先，突出政治素质和标准；在能力素养方面，要求本科及以上学历，熟悉法律法规政策，具备履行职责的专业知识和能力；至于选拔的方法，则采用考试或考核的方法。同时，根据工作需要，依法“从中国共产党机关、国家机关、事业单位、国有企业和其他机关、单位中从事公务的人员中选任”或者“从从事与监察机关职责有关的职业或者教学、研究的人员中选任合格人员”担任监察员。

二是根据评选和考核，明确奖励和保障。相继颁布的条例、法令和诏令对监察机关、职位设置、职级和级别、更换年限、取消任命资格、限制任命等作出了系统的法律规定。《监察专员法》继承和发展了这些法律经验，明确了监察专员的法定职责、义务和权利以及依法免职的情形，明确了监察专员的任免权限和程序，建立了监察专员十三级职级制，规定了监察专员的地域回避、职务回避和职务回避。该法还用专章规定了督察员的考核和奖励，对考核的内容、等级、异议审查等作了具体规定，并列出了给予奖励的五种情形。这些条例为检查员的甄选、评估、奖励和保障建立了法律框架。

第三，加强监督制约，严格处罚和责任追究。上官举荐是古代一种任命监事的方式。如果监察专员选错了人，推荐人也会被问责，体现了加强监察专员监督和惩戒的法治精神。“趁热打铁难。”古今中外道理都一样。监察专员法运用多项法律规范加强对监察人员履职守法情况的监督，为监察人员构建了严格规范的监督制约机制。有贪污受贿、不履行或者不正确履行监管职责等十种情形的，督察员将被依法处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。法律还规定了监察专员问责制，滥用职权或玩忽职守者将被终身追究责任。这些机制和措施对于加强监察机关自身建设，完善对监察权力运行的监督，防止“灯下黑”具有重要意义。