“套路深”的大城市走向何方

李国平·杨怡

近年来，纽约、伦敦、东京、新加坡等大都市相继发布了长期规划，其中的一些目标和愿景对我国制定大都市长期规划具有借鉴意义。虽然城市长期规划的侧重点不同，但都提出要抢占未来全球城市发展的制高点，引领全球发展。

纽约:一个多元化和包容性的城市

2019年4月，纽约发布《一个纽约2050:建设一个强大而公平的纽约》，在最新版的规划中提出要建设一个强大而公平的城市。该计划非常关注纽约作为一个多元化的国际大都市所面临的日益加剧的不平等和日益增加的基础设施需求等问题，因此特别强调了多样性和包容性的概念。计划提出，通过构建平等的教育体系，确保每个地区、社区、街道、学校的学生都能享受到公平而优质的教育；通过建立包容性经济，将为来自世界各地的移民提供在纽约生活的地方和职业生涯的基础，并实现广泛的社会福利。

该计划具体提出了以下发展措施:一是多元决策参与，促进社会层面的公正平等，重新树立政府公信力。欢迎来自世界各地的新人，让他们享受和当地居民一样的待遇，让每个人都参与到纽约市政府的决策过程中。二是包容性经济，通过增加就业岗位和提高工资来刺激经济发展，以公平合理的工资福利政策保障公民的基本收入，有效扩大普通劳动者的决策权、参与权和话语权。第三，动态街区，完善社区规划，确保纽约每个人都能拥有安全可靠、价格合理的住房，确保所有社区都有公共活动空室和文化交流中心，从而强化社区的共同责任感。第四，过健康的生活，创造和促进健康的社区环境，确保在每个社区周围建立配套的医疗设施，并确保高质量、可负担和可获得的健康医疗设备。第五，公平优秀的教育。该计划促进幼儿园、小学和中学更均匀地分布在城市的所有社区，促进学校的文化多样性和包容性，特别是促进纽约的儿童教育成为全国的先锋。第六，宜人的气候，减少碳排放，积极发展清洁能源，加强社区、建筑和基础设施的防水，使其能够快速从灾难中恢复，建立更加完善的气候变化问责和司法体系。七是高效出行，通过在纽约大都市建立更加现代化的交通网络，有效缓解交通拥堵，保证纽约街道的安全畅通，加强地区间的交通联系。八。现代基础设施。对城市核心基础设施进行前瞻性投资，加强数字基础设施建设，以满足当今时代的新需求。

伦敦:建设“顶级全球城市”

2015年3月，伦敦金融城发布《伦敦规划——伦敦空之间的发展战略》，以大伦敦为规划对象，提出到2036年将其建设成为“全球顶级城市”，为其所有市民和企业增加机会，进一步改善生态环境和生活质量，引领世界迎接21世纪城市的挑战，特别是气候变化的挑战。大伦敦属于单中心、同心空结构，采用放射形道路和同心环形道路直接相交的交通系统。因此，新版规划的核心发展战略是寻求一体化、多中心的路径来实现其发展目标。提出以下具体发展举措:

至于城市间的布局空，我们将在伦敦中央活动区(CAZ)实施全球化战略，支持不同区域的融合交流，形成全球最具吸引力和竞争力的商业核心之一；改善内伦敦独特的环境、社区和公共区域，确保适宜的健康生活和工作空间空；提高外伦敦的生活质量，增加当地经济的发展机会，满足外伦敦的交通需求；加强大伦敦都市圈与该地区的有效合作，促进地方当局和机构就英格兰东部和东南部安全和可持续发展的管理进行充分协商。

在人口发展方面，政府与伦敦自治市和志愿社区部门合作，提供能够满足特定群体和社区需求的设施和服务；建设更多的住房，以可承受的价格满足居民的住房需求。计划2015年至2025年在大伦敦都会区共建设423887套新房；寻求与城镇和相关机构的合作，最大限度地增加经济适用房的供应，确保伦敦平均每年至少有1.7万套经济适用房。其中，60%的保障房供应要以经济适用房租金出租，40%用于中等租金或销售。

在经济发展方面，我们将促进经济的持续发展和多样化，并为中小型企业、志愿机构和社区部门提供配套的基础设施和环境支持；利用富余工业用地指标，在适当位置增加社会基础设施供应，助力中心城区振兴；支持旅游业的经济增长，充分考虑游客的商业和休闲需求，提高伦敦以外旅游产品的供应范围和质量，到2036年增加4万间酒店客房，其中至少10%配备轮椅；加强与战略合作企业的合作，增加就业机会，解决低端劳动力市场的就业问题。

应对气候变化，明确各类建筑二氧化碳减排目标低于国家建筑规范所列目标排放标准，2016年和2019年分别实现居住建筑和非居住建筑“零碳排放”；到2025年，伦敦的二氧化碳排放量将减少60%；到2024年，伦敦25%的热能和电能将通过区域分散能源系统产生；到2036年，实现零生物降解和可回收垃圾处理。

东京:为居民提供幸福生活

2015年2月，东京发布《创造未来——东京长期展望》，计划到2030年成为“世界第一城市，即能为居民提供最大幸福感的城市”。为了实现这一长远目标，我们应该举办历史上最好的奥运会和残奥会，实现东京的可持续发展。2017年9月，东京发布了城市创造的宏伟设计——东京2040。最新版规划提出实现“平安城市、多彩城市、智慧城市”的发展愿景。

该计划非常重视日本日益严重的少子化和老龄化问题。鉴于少子化，该计划分析了日本低生育率的主要原因(婚育价值观多元化、养育子女的经济和精神负担、对未来的担忧等。)，并提出将采取各种政策逐步消除抚养孩子的负担，如要求公司和社区设立托儿设施、鼓励远程工作等。目标是在家庭纽带和社会的支持下，摆脱出生率下降的局面，将总和生育率提高到发达国家的最高水平2.07。针对老龄化现象，规划认为，随着医疗技术的发展，将出现人均寿命大幅提高的“超龄社会”，平均寿命和健康寿命均超过90岁。该计划提出为老年人创造一个友好的环境，以便活跃的老年人能够根据自己的意愿工作。通过护理假等方式，家庭成员可以兼顾护理和工作，从而实现人活到100岁的“健康长寿社会——东京模式”，使东京成为21世纪城市发展的典范。

此外，规划还提出了以下发展措施:一是实现人、物、信息的自由交流。进一步完善机场、铁路、公路的功能，有效解决电车超员问题，减少道路拥堵，形成高度协同高效的物流网络。第二是创建一个对抗灾害风险和环境问题的城市。城市基础设施的合理利用可以降低城市的整体能源负荷，使城市活动和居民生活在发生灾害时仍能正常进行，实现社会的可持续发展。第三是提供一个大家都能住的地方。建设符合各种生活方式的居住场所，合理利用优质住房储备，创造和形成多样化的社区空，着力将多摩新城重建为繁荣、充满活力的城市。四是打造一个四季青山绿水的城市。鼓励充满活力的都市农业，打造可以欣赏水边风景的都市空房。第五，通过艺术、文化和体育创造新的魅力。弘扬城市的传统历史文化，创新和充分利用东京奥运会的竞技设施。

新加坡:关注可持续发展

2019年3月，新加坡城市更新局发布了最新版本的总体规划草案(2019)，提出要建设“全球商业金融中心、宜居可持续城市”。根据规划，中心区将被打造为全球商业金融中心的所在地，中心区将被打造为充满活力的城市生活、丰富的遗迹和亲近自然的宜居城市。特别是规划强调塑造可持续的生活方式，通过景观置换和垂直绿化改善城市生态环境。例如，使用雨水收集系统作为清洁水，可以提高30%的能源利用效率。提出以下具体发展举措:

一是宜居包容的邻里关系。建设儿童友好型和老年人友好型社区，利用大数据分析，预测未来儿童护理和老年人护理需求，评估现有设施；住建局设计一系列新的房型，给居民更多的居住区选择，给各个年龄段的人提供更幸福、更高品质的居住环境；新城的规划设计强调智慧、可持续的理念，以科技为驱动力，为居民带来更加便捷、自然的环境，将住宅项目与城市绿化、屋顶花园相结合；规划自行车道，鼓励慢行，建设高质量的公共空房。

二是建立本地枢纽和全球门户。空布局，打造北部门户、东部门户、西部门户、中部地区四大门户，打造中央商务区之外的新商务节点，在靠近生活区的区域创造更多就业机会，支撑更广泛的经济增长。复兴传统街区，以城市更新的方式建设新的公共空室，以场所创造、社区故事板和遗产步道、历史文物展示等公众参与的方式传承地域历史和记忆，为传统街景注入新的服务设施，增添鲜明的城市特色。

第三，便捷高效的交通系统。新加坡的铁路网是公共交通的骨干。未来，捷运轨道交通线路长度将是现在的两倍，更多的人将享受到轨道通勤的便利，家庭、单位、轨道交通站点都可以在10分钟内步行到达。增加公交综合交通枢纽和新增公交线路，减少公交换乘次数；在道路规划设计中，为公共交通和慢行交通提供更多空空间，开辟更多步行和自行车专用道路，形成网络，优化步行环境和公共交通体验。

第四是发展一个可持续和有弹性的未来城市。建立封闭的资源循环系统，对产品生命周期末期的资源进行回收再利用，从而减少资源消耗和废弃物产生；实施“新加坡四大水喉”国家战略规划，确保供水系统的持续投入；实施新的地下空房控制性详细规划(SDCP)，更加合理地规划城市地下空房；积极发展可再生能源和更清洁的燃料，减少能源使用，提高能源效率，到2030年将排放强度降低到2005年的36%。

他山之石可以攻玉。

面向2035年远景目标，北京提出基本建成国际一流的和谐宜居之都，首都核心功能更加优化；提出上海要基本成为卓越的全球城市，创新、人文、生态的宜居城市，具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市。提出要把深圳建设成为具有全球影响力的创新创意之都，成为中国建设社会主义强国的典范，率先实现社会主义现代化。这意味着，中国的大都市不仅要建成全国最高标准的现代化城市，而且要在全球具有重要的影响力和竞争力。因此，有必要借鉴国外大都市远景规划，制定更能体现时代潮流、国际标准和城市特色的发展规划和远景目标。主要体现在:

第一，增强社会建设的多样性和包容性。纽约作为一个多元化的国际大都市，特别强调多元化和包容性的规划理念，提出要构建平等的教育体系和包容性的经济，以实现更广泛的社会效益。为了应对东京日益严重的老龄化和少子化问题，规划中加入了一些人性化的社会制度设计，比如鼓励远程办公等弹性工作方式解决育儿问题，设立护理假等新手段，使养老和工作达到平衡。中国的大都市也更加注重社会建设，围绕“七大特色五大特色”进一步促进教育、医疗等优质公共服务资源的平等分配，营造更加包容的良好社会氛围。同时，为积极应对未来老龄化社会可能带来的挑战，应借鉴东京等国外大都市的新方法、新举措，促进养老等现有社会问题的解决。

二是推进海绵城市和韧性城市建设，特别是加强特大城市治理中的风险防控。纽约和新加坡在城市规划愿景中明确提出了建设“可持续的弹性城市”的理念，规划本身就体现了弹性城市建设的理念。为了应对东京频繁发生的地震灾害，所有住宅和工作场所都提出了紧急食品等应对措施。新冠肺炎的全球爆发给世界敲响了警钟。建设一个能够积极应对突发公共卫生事件的弹性城市比以往任何时候都更加紧迫。北京已将“韧性城市”纳入城市总体规划，其他大都市也应加强制度韧性的规划建设，进一步强化机遇和风险意识，完善城市防灾减灾体系，特别是公共卫生应急管理体系。通过加紧前瞻布局，增强城市的应变能力，为未来的突发灾难做更充分的准备。

第三，改善交通、公共安全等设施供给。东京的规划强调首都圈及周边地区道路交通基础设施的完善，如新宿到羽田国际机场从40分钟缩短到20分钟；关悦高速至东明高速由60分钟缩短至12分钟；羽田国际机场全年起降航班从44.7万架次增至约49万架次。伦敦、新加坡等。都坚持公共交通优先的原则，实现不同交通方式的无缝衔接，加大不同交通方式的协调性，使不同交通方式之间的换乘更加便捷。新加坡特别重视步行等绿色路网的建设。中国的大都市也在进一步优化交通条件，结合站城一体化，城市道路将更加顺畅、便捷、舒适。

第四，在经济发展方面，实现更高质量的发展。纽约的规划中提出，到2050年，就业岗位将从416.6万个增加到498.6万个，其中创新产业的就业岗位比例要从15%增加到20%。新加坡计划建设一批创新的优质生活商业集群和新一代工业区，这将促进经济发展，使就业、商业和生活区域更加紧密。面向2035年远景目标，中国大都市要坚持创新驱动发展战略，把科技创新作为新时代高质量发展的重要支撑。加快北京、上海、深圳等世界级创新型城市建设，保持人才、科技高投入，全面塑造发展新优势。通过建设世界级创新型城市，不仅可以最大程度地吸引全球创新资源，也有助于掌握未来发展战略的主动权。

第五，在社区建设方面，我们应该改善住宅供应和生活质量。从国际经验来看，伦敦将在2036年前为所有市民提供最高的环境标准和生活质量，新建超过42万套住房，确保平均每年伦敦至少有1.7万套经济适用房。东京都提出确保所有学校、医院等建筑完成抗震加固，95%以上的房屋完成抗震加固，近1300个公立小学学区覆盖监控摄像头，加强公共安全。面向2035年的远期目标，一方面，我国大都市要进一步降低城市中心区人口密度，提高居民生活便利性；另一方面，在外围地区，可以借鉴新加坡高密度、绿色健康的社区建设理念，同时解决住房保障问题，加强社会公共服务管理，提升社会文明程度。

第六，在生态建设上，提高生态质量空，建设绿色城市。从国外大城市生态领域的远期目标来看，伦敦提出到2025年二氧化碳排放量减少60%，并明确了各类建筑的二氧化碳减排目标；提出到2024年东京PM2.5浓度达到空气体质量标准，到2030年能耗降低30%；纽约提出，到2050年，垃圾排放总量减少90%，温室气体排放减少80%，PM2.5浓度减少20%；新加坡的规划中，非常注重城市绿化率和滨水步道的建设，建设城市绿地空，采用循环利用的方式，力争零浪费。面向2035年的远期目标，中国大都市也应把应对气候变化和生态环境可持续发展确定为城市未来发展的核心理念和重要目标，更加关注和重视生态建设和环境保护，实现城市的可持续发展。

(作者分别为北京大学首都发展研究院院长、北京大学政府管理学院博士生)

(来源:光明日报)