让草原的明天更加美好

耿郭彪

“天苍苍，野茫茫，风吹草低牛羊。”这是古诗词中对草原的描绘。

中国是草原大国，拥有天然草原3.928亿公顷，约占全球草原面积的12%，居世界第一。它是草原的皮肤，是横向的生态屏障，是不可替代的重要战略资源。

5月22日下午，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平参加了十三届全国人大三次会议内蒙古代表团的审议。全国人大代表、内蒙古自治区锡林郭勒盟盟长霍告诉总书记，他们坚持生态优先、绿色发展，把全盟60%以上的土地划入生态保护红线，不在草原上新矿开发项目。习近平肯定地说:“留在那里，后人可以用。”

草地不仅用于放牧，而且具有独特的生态、经济和社会功能。草地承载着防风固沙、保持水土、涵养水源、调节气候、维护生物多样性等重要的生态功能。如何保护草原，使其具有更合理的人畜承载能力，成为全国人大代表热议的话题。

用心呵护草原

“我国草原生态保护欠账多，草原生态系统整体还很脆弱。与传统牧区相比，北方农牧交错带土地生产力与人口的矛盾更加突出，资源环境压力更大，草原生态的不稳定性和敏感性更加明显，更容易出现农田荒漠化、草原退化、水土流失等问题，生态保护成果难以巩固。”全国政协委员、宁夏农林科学院荒漠化防治研究所所长姜奇告诉记者，我建议加强对北方农牧交错带草原的保护和利用。

姜奇认为，北方农牧交错带生态保护成果难以巩固，表现在多个方面:一是草牧业发展水平低；二是草原管理基础工作存在短板；三是生产生态监督管理技术手段落后；四是牧民缺乏现代畜牧业管理理念和技能。“比如，北方农牧交错带大部分县区财力不足，制约了产业转型发展和生产效率的提高。同时，草原管理基础工作存在不足，相关法律法规不完善、资源基础不清、草原与草原关系不明确、合同管理不到位、禁牧区划定不合理等，都增加了巩固生态保护成果的难度。”姜奇说。

据蒋齐调研，我国草原牧区生产与生态监测统计在基础研究、技术装备、监测能力、新技术应用等方面还相对落后，草原专业执法力量被削弱，不少牧民缺乏现代畜牧业经营管理理念和技能，偷牧乱牧现象时有发生，这些问题也给生态保护工作带来了挑战。据姜奇调查，我国草原牧区生产和生态监测统计在基础研究、技术装备、监测能力、新技术应用等方面还比较落后。，草原专业执法力量弱化。很多牧民缺乏现代畜牧业管理理念和技能，偷牧乱牧现象时有发生。这些问题也给生态保护带来挑战。

针对这些问题，姜奇建议:尽快完善新一轮补奖政策的顶层设计，为草原生态保护和利用提供政策保障；结合农牧交错带的资源禀赋和区域特点，坚持农牧结合，以草养牧，推动草地畜牧业传统生产方式转型升级，大幅提高农牧民种养的投入产出效率和规模效益；加快推进草原行政执法体制改革，建立权威高效、权责统一的草原行政执法队伍，着力加强草原基层站队规范化建设，不断提高基层站队人员执法和综合管理能力；积极拓宽牧民就业增收渠道，加快现代草地畜牧业生产经营技术的推广示范，培育现代草地畜牧业新型生产经营主体，增强生产加工销售一体化，推进种养结合、农牧循环，促进养殖、加工、流通利益合理分配，实现产业发展和牧民增收双赢；补齐草原管理基础工作短板，明确界定草原与草原的关系，摸清并核实草原面积等基础数据，明确各部门管理职责，全面提升草原信息化和精细化管理水平。

内蒙古兴安盟国有林场和森林公园管理局副局长和齐委员有着同样的担忧。他认为，农牧交错带草原生态资源与种植业经济矛盾突出，加强农牧交错带草原生态保护刻不容缓。

在谈到农牧交错带的草原生态保护时，陈亮说，一是草原林耕地交错，地形多样，林地、草地、耕地界限不清，草原管理和保护难度大；二是长期以来，草原被开垦为耕地，农牧民出于经济利益需要从草原开垦耕地，草原生态保护与种植业经济矛盾突出；三是草原监督管理机构规模过小，不能满足草原生态保护的迫切需要；四是在当前形势下，草原生态补助奖励政策不够精准，亟待进行适当调整，使之更加符合新时代高质量发展的需要；五是人口密集的乡镇难以落实草原承包经营制度。虽然有些地方实行家庭联产承包，但草原“大锅饭”现象并没有得到根本改变；六是草原调查和规划工作滞后，没有保护、利用和建设草原的中长期规划。

为加强农牧交错带草原保护，陈亮提出六点建议:一是做好草原调查和规划；二是对农牧交错带的草原承包和合同确认进行特殊处理；第三，适当提高草原生态保护补助奖励资金额度。草原补贴要以人为本，要和草原面积一样考虑人口因素；四是适度扩大草原监督管理队伍规模，加强草原管护队伍建设；第五，将草原管护纳入社会信用管理平台；六是将草原管护考核指标纳入村两委考核体系。

“必须做到谁收益谁承担保护责任，将有限的草原补贴集中发放给有能力管护草原的农牧民，发挥草原补贴资金的应有作用。”？陈良说。“要确保谁受益谁保护，把有限的草原补贴发放给有能力管护草原的农牧民，充分发挥草原补贴资金应有的作用。”？陈亮说。

在内蒙古大草原生活工作了27年的全国政协委员周秉建，一直关心草原保护和牧民生活。她向大会提交提案，建议再次修改草原法，促进草原休养生息，增强草原生态功能和生产能力。

《周秉建草原法》自2013年6月29日颁布实施以来，发挥了重要的法律支撑作用。然而，随着我国生态文明建设的深入，相关内容已不能满足当前的管理需要，应在山清水秀是无价之宝的理念指导下进行修订。

“建立健全草原保护和恢复目标考核制度，将草原保护和恢复相关约束性指标纳入领导干部自然资源资产离任审计。严格落实党政领导干部生态环境损害责任追究制度，对不作为、乱作为造成草原严重损害的领导干部实行终身问责制度。”同时，对于非法破坏草原的单位和个人，周秉建建议依法追究其法律责任和赔偿责任，大大提高违法成本。

此外，周秉建还建议，要创新完善草原合理利用制度，着力解决草原过度开发问题，切实提高草原科学利用水平；严格落实草畜平衡制度，创新监管手段，强化监管，下大力气解决草原超载过牧问题；建立健全草原资源产权制度，着力解决草原资源底数不清、产权主体不清、权益未落实等问题；严格落实草原资源保护制度，依法解决非法开垦、非法占用等擅自改变草原用途的问题；完善草原生态修复体系，加大退化草原治理力度，增强草原生态功能。

通过今年的调研，全国政协委员、宁夏金沙林场场长赵庆峰了解到，自2003年宁夏实施禁牧封育以来，草原植被明显恢复，草原植被综合覆盖度由禁牧前的35%提高到现在的56.23%。但是，在草原生态文明建设中还存在一些亟待解决的问题。“例如，由于我们的生态奖励标准相对较低，草原保护基础设施已不能满足草原保护的需要。这些都是需要解决的问题。”

为此，赵庆丰建议国家开展全国草原生态文明建设示范区试点工作，将宁夏列为首批西部地区全国草原生态文明建设示范区试点。扩大山水林田湖草综合治理试点范围，把宁夏列为黄河流域生态保护和治理重点省份，加大草原生态保护补助政策支持，大力支持宁夏发展现代畜牧产业，促进草原生态休养生息，提高草原质量，提升草原功能。同时，建议根据《关于乡镇机关事业单位工作人员实行乡镇工作补贴的通知》，落实对国有林场事业单位工作人员实行工作补贴的建议。为此，赵庆峰建议国家开展国家草原生态文明建设示范区试点工作，将宁夏列为西部地区首批国家草原生态文明建设示范区。扩大山水林田湖草综合治理试点范围，将宁夏列为黄河流域生态保护治理重点省份，加大草原生态保护补助政策支持力度，大力支持宁夏发展现代畜牧业，推进草原生态休养生息，提升草原质量，增强草原功能。同时，建议根据《关于乡镇机关事业单位工作人员实行乡镇工作补贴的通知》，对国有林场事业单位工作人员实行工作补贴的建议。

“草原生态保护奖补政策对恢复草原生态的作用毋庸置疑。应继续完善这一政策，根据新的发展形势合理提高补偿标准，增加放牧休息补贴等补贴内容，探索“以保代赔”政策。全国政协委员、内蒙古自治区副主席董建议，将草原生态限奖改为全额补偿，探索“以保代赔”政策，建立草原畜牧业干旱指数保险制度，建立市场化的草原生态保护机制。

善待草原生活

目前中国73%的草原是承包的，牧民一般用围栏来保护自己的草原。由于草原围栏设置过多过密，对草原生物多样性的影响日益突出。因此，全国政协委员、甘肃省治沙研究所副所长马全林建议规范草原围栏，加强野生动物保护。

围栏封育具有操作简单、投资少、见效快的特点，是退化森林、草地和湿地生态系统恢复重建的重要措施之一。大量的研究和实践证明，围封对于生态修复的作用不言而喻。在短时间内，可以显著提高植被的高度、盖度和生物量，改善植物群落结构，提高优良牧草的优势度，降低毒草的优势度。而且长时间的围栏可以改善土壤的理化性质，慢慢提高土壤肥力。网围栏在中国乃至世界范围内已经得到了广泛的应用，并且随着我国草原承包和集体林权制度改革的实施，网围栏已经被广泛应用于划界。

但马全林在调查中也发现了草原围栏过多过密等不合理问题，对草原生物多样性的影响日益突出。其主要表现为:密集的围栏不断分割和压缩野生动物的生存空间空，阻断了野生动物的迁徙和饮水路线，不仅导致草原生态系统的破碎化，也使野生动物在迁徙觅食或跳跃躲避天敌时容易被铁丝网挂住或划伤。草原围栏阻挡了狼、狐、猫等天敌的活动，限制了对草原啮齿动物的控制，加速了草原退化。围栏保护了生态系统的植被和土壤成分，却忽视了生态系统的完整性，限制了生态系统的生态服务功能，对野生动物的繁殖和改良以及生态系统的可持续发展产生了负面影响。

为此，马全林委员建议:一是在全国范围内进行围栏调查，掌握围栏的面积、类型、利用现状和存在的问题；二是制定围栏及其设置的规范和标准，优化现有围栏，充分考虑野生动物迁徙规律，进一步增设必要的动物通道，拆除已恢复或划定为草原禁牧区和自然保护区的围栏；三是降低围栏密度，取消带刺围栏。对于偏远的保护区，可以设置警示牌，或者使用无人机、电子监控系统等新型监控手段代替围栏；第四，加大宣传教育力度，出台野生动物保护补贴和激励措施，鼓励农牧民积极实施草畜平衡制度，为减少围栏创造社会基础。

“草原退化，除了牧之超载，根本原因在于草原承包方责任不清，缺乏可量化的草原生态健康评估体系；法规刚性不足，法规执行不严，管控不力；生态补偿制度有待完善，现行的草原补偿政策需要稳定和持续，需要长期化和制度化。草原围栏建设有待优化。”周秉建委员说，“多年的草原大规模网围，导致草原大面积沙化、破碎化，草原生物链遭到严重破坏。”

为此，她在提案中建议，要建立新的机制，整合草原保护的权责，不敢破坏、也破坏不起草原资源，通过劝诫、取缔、封存、处罚、追罚等法律约束形成威慑力，严格落实草原保护责任制。

“目前，我国草原生物灾害防治与党中央加强草原生态建设的要求不相适应。”全国人大代表、陕西省林业局副局长、陕西省林科院院长单林森表示，我国草原生物灾害防控存在防控机制不完善、监测预警能力低、基础防控能力不足、防控经费投入不足、科技支撑有限、管理队伍薄弱等问题。

对此，严林森建议:建立高效的联防联控体系；加强监测预报系统的智能化建设；提高草原生物灾害综合防控能力；加大草原生物灾害防治资金投入，建立多元化投入机制，积极引入社会资金，创新投资合作模式，形成全社会共同防治的新局面。

人不辜负青山，青山不辜负人。“碧水青山是无价之宝”的思想深入人心，“保护生态就是发展生产力”的结论成效显著。只有付出更大的努力，采取更切实的措施，才能以保护草原、解决牧民生计问题为重点，探索出一条经济与生态融合、相互促进的新路子，让我们脚下的草原更蓝、更绿、更清，牛羊如云。