最高人民法院红头文件,可以起诉红头文件吗

杨涛

如何解决“民告官”案件中“立案难、审判难、执行难”等突出问题？4月27日，最高人民法院发布《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，对新修订的《行政诉讼法》增设制度作出详细规定，涵盖立案登记制度、起诉期限、行政机关负责人出庭等十个方面。根据新规定，法院可以在裁判理由中明确规范性文件的合法性，也可以向制定机关提出建议，并抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。(北京青年报4月28日)

虽然理论上法院有监督政府的职责，但政府总是“告诉法院怎么做”，法院却很难监督政府。《行政诉讼法》的出台是法院对政府监督的一个进步，但这种监督只能针对政府的具体行政行为，而不能对“红头文件”说三道四。《行政诉讼法》的修改和最高法院司法解释的出台，将进一步加强法院对政府的监督，必将推动“法治政府”的建设。

过去，根据行政诉讼法的规定，法院只能对政府的具体行政行为的合法性进行审查。然而，“红头文件”形同虚设。原《行政诉讼法》规定，“行政机关制定、发布的行政法规、规章或者具有普遍约束力的决定、命令”不可诉。然而，对于公众来说，对他们的权益造成最大损害的“红头文件”可能就在那些行政法规和规章中。一些“红头文件”没有法律地位，但它们是地方政府最常用的形式。地方政府和政府部门经常发布征地、拆迁、招商引资等“红头文件”。这些“红头文件”不仅侵害了公众的利益，而且程序随意，还经常违反法律法规。而对于地方政府和政府部门来说，这种“红头文件”使用起来最方便有效，很多违法行政行为只要盖上“红头文件”就可以畅通无阻。

但是，如果允许地方政府用“红头文件”掩盖违法行政行为，对法治的危害是巨大的。第一，这个违法的“红头文件”比单一的行政行为对公民权益的伤害更大，因为它的适用范围更广，涉及的人更多。第二，这种非法的“红头文件”公开损害公众利益，对政府公信力的损害更大。第三，如果任由违法的“红头文件”胡作非为，将权力关进笼子是不可能的，法治政府的建设将遥遥无期。

《行政诉讼法》的修改为解决违法的“红头文件”做了很多努力。该法规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件违法，对行政行为提起诉讼时，可以一并请求审查该规范性文件。该司法解释对此进一步明确:“规范性文件违法的，人民法院不予作为认定行政行为合法性的依据，并在裁判理由中予以明确。”这样，地方政府的违法行政行为仍然可以在“红头文件”的掩护下得到法院的认可，违法行政行为也不能再在“红头文件”的掩护下肆无忌惮。

不仅如此，司法解释还规定，法院清理“红头文件”要积极有为。根据解释，作出生效判决的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。这样，非法的“红头文件”就不能再伤害其他公民了。而且通过法院的提醒和监督，政府会更加重视自身“红头文件”的合法性，从而起到将权力锁进制度笼子的作用，为加快建设法治政府打下坚实基础。

当然，罗马不是一天建成的。推进法治政府，今后应将地方性法规和政府规章纳入司法审查，赋予法院更大的权限，让法院在面对政府的各种违法行为时敢于说“不”。