城市更新，如何做好风险防范

萧峰

实施城市更新是适应城市发展新形势、推动城市高质量发展的必然要求。今年的全国人大政府工作报告提出，“十四五”期间，深入推进以人为核心的新型城镇化战略，“实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提高城镇化发展质量”。这是“城市更新”首次被写入政府工作报告，并成为“十四五”期间中国经济社会发展的重点任务之一。实施城市更新，必须统筹城市规划、建设和管理，合理确定城市规模、人口密度、空结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。因此，在更新的过程中，城市本身和所有主体的价值观、利益诉求、文化背景、阶级地位、规则意识等都是相应的影响因素，都会对更新的进程产生影响，使城市更新充满了未知性和不可预测性。更新的目的是降低城市发展的风险，让城市变得更好，但更新本身就充满了风险。如何有效规避续保过程中的初级风险以及续保带来的次级和衍生风险，是一个不容忽视的问题。只有从事前、事中、事后风险管理的客观规律出发，把握城市更新中的潜在风险，才能让我们的城市家园变得更美好。

加强事前普查，防范安全隐患。

城市更新的本质是城市建设从增量建设向存量管理的转变。增量建设，主要是建筑工程工作，比较单一。随着城市的发展，单一的建筑主体会与不同领域的人、设施、功能结合迭代，城市之间的复杂性进入了前所未有的新阶段。首先，越来越多过了质量保修期的城市建筑和老旧小区，本身就是因荷载过大而存在风险的“灰犀牛”，存在安全隐患。其次，这些建筑和社区在更新时，因为地质变化、周边环境和人类需求的复杂性，可能会导致安全隐患。这也是一些地方宁愿建设新城区，也不愿进行“棚改”、“旧改”的主要原因。但是，这些“破旧”终究是要面对的，因为潜在的风险随时可能爆发。与其他类型的安全风险防范一样，城市更新应侧重于前期的基础工作。隐患越清晰，防范就越有针对性。因此，厘清并解决安全风险及其隐患是城市更新风险管理的首要问题和“关键事件”。“十四五”时期是我国城镇化的关键阶段，安全风险防范和普查的重点在城市；城市更新作为城市化的重要组成部分，在一定程度上就是通过更新旧的、破旧的来防范安全风险。各地可将当前的灾害风险普查工作与城市更新工作有机结合，齐头并进，可达到事半功倍的效果。

加强统筹规划，规避行政衍生风险。

它是政府城市更新的主导者，涉及政府的很多层面和部门。如果各部门分工不协调，各自为政地推进城市更新，可能会因行政失误而引发一些衍生风险。规划的前瞻性、科学性和刚性决定了城市发展和更新的高度，财政资金的配套能力和运作的透明度决定了更新的有效性，一线干部的协调和执行能力决定了更新的进度，等等。比如，一些地方新官不理“旧账”，不能一张“蓝图”坚持到底；一些地方不重视城市历史文化遗产保护；一些地方政府人员被利益集团俘获，产生“豆腐渣工程”；在一些地方，由于工作作风和方法的问题，干群关系紧张。因此，作为更新的主导者，政府的创新意识、综合能力、价值取向、行为规范也具有许多不可预测性。能否利用好城市间资源配置的力量空，能否抵御城市更新过程中城市间价值增值空带来的诱惑，能否有实力将城市更新的蓝图与人们的意愿和诉求有效结合，都是政府作为城市更新的主导者必须认真考虑的风险因素。这些问题的解决，在于城市管理者能否着眼长远，促进城市发展、更新和政府行政能力的全面提升，既注重科学、规范，又注重民主、协商。既要重视资源禀赋，又要学会“无中生有”。城市更新的活力应体现在政府的创新驱动、资源禀赋的潜力以及领导干部素质和能力的提高上。只有协调好这些方面，才能从体制机制上保证更新过程的可持续性。

加强事后塑造，减少二次人文风险。

城市空是其他资源要素的载体。当空的结构发生变化时，它所承载的人、钱、物等要素也要进行重构。重建的过程就是城市要素快速流动的过程，其中所有要素的流动主要靠人类来转移。老城空之间形成的传统习俗、规则观念、人际关系等社会“小环境”会随着更新而消失、被重组、或被重建。城市的统一性是由这些“小环境”中的小社区建立起来的。一旦生存环境不复存在，共同体必然解体。受影响的人为了保护自己的利益，寻找新的环境，或者寻找新的资源，或者与陌生人发生碰撞和互动，都会对人的心理产生影响。陌生人空的融入需要重新学习规则，陌生人的融入需要重新调整行为，陌生工作的融入需要重新调整状态，等等。这些外在的社会“小环境”变化，会引起人们内心“小环境”的变化，从而导致人们情绪低落、人际冲突甚至群体极化，这些都可以定义为城市更新引发的次生人文风险。化解人文风险是城市更新中一项基础性、长期性的工作。更新不仅指向城市载体本身，本质上还指向生活在城市中的人，人的更新是关键。所以城市载体在更新的同时，要做好人的工作。首先要关注直接受影响居民的诉求，改变他们的居住环境。对这些人来说，应该是在家里，找个新家，住个地方，有个好归宿；放心，引导他们安心工作，融入新社区。其次，要提高新市民的融入能力。通过贴心的市民融入政策、社区邻里关怀的手段、非政府组织的互动机制、工作单位的引导措施，让这些人尽早学会城市规则、文化、习俗，找到生存和生活的归属感。这些方面都有助于维持原有的“小环境”和“社区”，并迅速形成新的“小环境”和“社区”。总之，“社区”的存在可以为城市更新起到消除衍生人文风险或者缓冲冲突的作用。

(来源:学习时报)