政府引导基金退出挑战几何

刘宗根

倪泽望。你好王泽。

2021年3月下旬，深圳市政府引导基金宣布多家子基金终止合作、缩减规模，收回认购资金近60亿元。这是2018年以来，深圳市政府第五次引导基金清理子基金。

去年年初，子基金监管有了端倪。2020年2月中旬，财政部发布《关于加强政府投资基金管理提高财政投资效益的通知》，明确对政府投资基金实行全过程绩效管理，绩效自评和重点绩效评价结果作为基金存续和管理费用的重要依据。

目前，政府引导基金也面临着市场化的挑战。6月22日，国务院常务会议提出，拓展双融资渠道，强化普惠金融，鼓励社会资本以市场化方式设立创业投资引导基金。

政府引导基金退出的成败与政府预算和财政贡献有关。2015年前后设立了大量政府引导基金，今年根据期限开始步入退出阶段。

深圳创投是深圳市政府引导基金的管理人。《财经》记者了解到，过去几年，深圳创投在政府引导基金运作方面率先实施了一些探索，包括委托管理、分级决策、绩效评估等。日前，《财经》记者就政府引导基金、科技创新板、注册制等问题采访了深创投董事长倪。

倪于2015年加入深证创新投资集团。此前，他曾担任深圳市华为技术有限公司副总工程师、深圳市泰康信实业有限公司总经理、深圳市罗湖区区长、区委书记。引导政府资金市场化

《财经》:深圳市政府引导基金的管理模式是怎样的，选择子基金的标准是什么？

倪:深圳市政府引导基金(即深圳市引导基金投资有限公司)采用委托管理模式，形成“管委会-主管部门-委托管理机构”三层管理架构。深创投作为引导基金的受托人，负责引导基金体系框架内的投资决策、投后管理、增值服务等日常投资运营。

引导基金选择子基金。具体指标上，一是资质方面，创新创业子基金申请机构或管理机构实收资本不低于1000万元；产业发展新兴子基金申请机构或管理机构不低于3000万元人民币。

二是在管理团队方面，创新创业子基金的申请机构或管理机构中至少有3名具有3年以上相关行业从业经验的高级管理人员，且具有3年以上相互合作的经历；新兴产业发展子基金的申请机构或管理机构至少有10名专业投资者，其中至少有3名具有5年以上相关从业经历，且相互间有3年以上合作经历。

三是在投资能力方面，创新创业子基金的申请机构或管理机构管理的创业投资基金总规模不低于2亿元，管理的创业投资基金中至少有3个早期、早期、中期阶段企业的成功投资案例。新兴子基金申请机构或管理机构的股权投资基金累计管理规模不低于20亿元人民币，管理的股权投资基金有不少于5个成功投资案例。

第四，在资金筹集方面，在提交资金申请方案时，至少应已筹集到拟设立子基金总规模的50%，不包括申请城市引导基金的出资。

《财经》:深圳市政府今年再次引导基金清理多只子基金。为什么会这样？

倪:我们这次清理的子基金都是因为违规而要清理的子基金。深圳市政府引导资金的政策没有根本改变。

有下列情形之一的，引导基金将按规定进行清理。一是子基金未按合伙协议或章程进行投资且未进行有效整改；二是签署投资协议后，子基金未完成工商设立登记或首期资金未实际到位超过一年的；三是子基金在引导基金出资至子基金账户后超过一年未开展投资业务；四是子基金投资项目不符合政策导向；五是子基金运作存在违法违规行为，被依法查处；第六，子基金管理机构发生实质性变化，未经子基金相关权力机构表决。

其实子基金的动态清理属于引导基金管理的日常工作。2018年以来，引导基金累计5次清理不符合规定的子基金，今后将继续按照规定以正常方式清理子基金。

《财经》:如何看待部分子基金成立、募集、投资进展缓慢？

倪:部分引导基金参股的子基金确实存在设立、募集、投资进度缓慢的问题。在这个问题上，深创投认可了过去几年募资环境和经济环境发生变化的客观事实，主要包括2018年资管新规的出台、近年来中国面临的国际经济环境的诸多变化、2020年新冠肺炎疫情的爆发等，以及由此带来的投资环境的变化和国内经济结构的转型。

上述情况对子基金的设立、募集和投资都有较大影响，包括部分投资者的持续投资能力下降，部分行业的发展与预期存在差异。创投充分尊重和理解上述客观事实，结合实际情况，在合法合规的前提下适当延长子基金的募集期或投资期，避免对子基金的正常运作造成过大影响。

此外，考虑到国务院和财政部门对提高财政资金使用效率的要求，深创投通过约谈子基金管理人的方式，督促极少数成立、募集、投资进度较慢的子基金加快进度；我们将根据相关规定和协议对逾期的子基金进行清理。

《财经》:目前政府引导基金有哪些新变化？深圳创投对于政府引导基金的市场化有哪些经验和教训？

倪:政府引导基金的新变化主要包括以下几个方面。第一，从数量和规模上看，2014-2016年，政府引导基金呈现井喷式增长，但2017年以来，新增政府引导基金数量和规模呈下降趋势。二是在发展方向上，市政府逐步将资金从综合型资金向专项资金转变。第三，在子基金的管理上，子基金管理的规范化要求越来越高，对存款量子基金的清理力度越来越大。部分地区放宽子基金投资限制。第四，在政府监管方面，政府日益加强政府引导基金的预算约束、绩效管理和公开披露，同时对政府引导基金的监管也越来越严格。

对于政府引导基金市场化，深圳创投做了以下探索和实践。一是引导了政府财政资金支持产业发展方式创新和转变。由无偿或低息贷款向市场化股权投资转变，充分发挥市场在资源配置中的作用。

第二，子基金的选择，投资决策的市场化。创新创业和新兴产业子基金应通过公开征集、尽职调查、投资决策和社会公示等程序，以市场化方式选择和做出投资决策。此外，还包括投后管理的市场化和提供市场化的增值服务。

关于市场化，有些方面还需要完善，比如引导基金到子基金市场化运作、回报投资等政策目标的进度，在节奏协调上还需要进一步加强。

《财经》:过去几年，政府引导基金经历了一波设立潮，也暴露了很多问题。随着政府引导基金进入退出期，下一个挑战是什么？

倪:接下来的挑战主要包括以下几个方面。一是取款金额大。2015年以来，基金数量和规模呈现爆发式增长，目前正逐步进入退出期。根据第三方数据，资金筹集中政府贡献与社会贡献的比例约为7∶3。政府引导的资金集中回笼需求与有限的社会资本存在天然的不匹配。

第二，到期很难退出。子基金投资的项目退出路径有限，间接导致政府引导基金到期时，子基金难以正常清算退出。

第三，很难强制问题基金退出。在特定的子基金严重违约的情况下，财政资金一般要求强制退出。但大部分问题较大的子基金都没有足够的资金可供分配。同时，子基金管理机构多为有限责任公司，股东只承担有限责任。问题基金的资产很难覆盖其全部债务，因此很难引导基金强行退出问题基金。

针对上述挑战，深创投建议，一是进一步完善退出渠道，包括全面加快注册制改革、大力发展MA市场、积极推进二级私募股权交易等。第二，大力发展S基金，加强信息披露，鼓励一级市场证券化。政府牵头出资鼓励社会资本共同设立S基金，政府参与的S基金适当打破项目地域限制。三是完善基金监管政策，构建市场信用体系，营造基金管理人合规审慎经营的市场环境和法律环境，防范和减少基金管理人道德风险导致的重大违约事件。以及科技创新板注册制改革。

《财经》:上交所2019年成立科技创新板，试点注册制改革。如何应对注册制时代的变化？

倪:注册制改革对风险投资有重要影响。一是投资退出渠道更加顺畅；二是缩小了一二级市场的套利空。2019年，科技创新板开板，首批25家上市公司，我们投了4家。截至2021年6月底，深创投在科技创新板和创业板上市的投资项目分别为20个和60个，约占全部科技创新板和创业板上市公司的6.6%和6.1%。

《财经》:过去几年，高瓴资本成立了高瓴创投，红杉中国成立了MA基金。这代表了什么趋势？

倪:投资阶段的延伸，本质上是专业能力的延伸。深创投也在不断扩张，沿着创投产业链布局和尝试新业务。除了传统的创投业务，我们还设立了天使基金、MA基金、母基金和S基金，深创投还设立了公募基金和房地产基金。今年6月，深创投完成了国内首只公募基础设施类REITs之一、深交所首只公募仓储物流类REITs——宏图创新盐田港封闭式基础设施证券投资基金的发行上市。

《财经》:深圳创投在深圳错过了腾讯和顺丰。为什么？你如何理解数字经济时代的投资机会？

倪:错过腾讯和顺丰真的很遗憾，但这是风险投资，有成功也会有遗憾。以前我们更倾向于投资“硬技术”。互联网不是优势领域，但我们也在努力抓住这个领域的机会，比如投资腾讯音乐。如今互联网红利开始退去，数字化浪潮给我们带来了新的投资机会。

数字经济时代的投资机会包括数字基础设施和数字应用。基础设施方面，云计算、人工智能、区块链、5G、IOT等。带来了新的建设需求。深创投在通信射频前端、光通信模块、滤波器、操作系统、数据库、网络安全、智能运维等方面进行了布局。例如，它投资了中新赛克斯、中国信合兰琪科技等企业。数字化应用方面，关注智能营销、智能客服、电子合同、电子发票，投资项目有北森云、高登科技、e签宝等。

《财经》:今年上半年深圳创投的投资和退出情况如何？你有什么印象深刻的项目吗？

倪:今年上半年，深创投集团投资了84个项目，投资额约50亿元。投资项目数量和金额同比大幅增长。其中，投资项目数量增长53%，投资额增长150%。上半年华北、华东、广东投资项目数量占比超过70%。

退出方面，上半年退出项目20个，其中挂牌退出10个；回笼资金规模约45亿元。提款项目数比去年同期增长40%，提款金额比去年同期增长5%。

关于印象深刻的项目，一个是雅惠龙。这是一家中国体外诊断产品提供商。深创投从2016年开始参与亚汇龙的三轮融资。第二种是乃雪的茶。中国经济正在走向国内国际双循环格局，“国内替代”的机会不仅存在于信息技术、高端装备、生物医药等领域，也存在于消费领域。为此，深创投今年专门成立了大消费投资部，加大对消费领域的研究和投入。

《财经》:深圳创投基金的管理规模如何？你能告诉我们内部收益率吗？

倪:截至6月底，深创投集团管理基金总额约4100亿元，其中私募基金近3600亿元，包括私募母基金2000多亿元，创业投资基金1000多亿元。近年来，深创投主要创投基金的平均IRR(内部收益率)在30%左右。

《财经》:目前深圳创投的投资方向和策略是怎样的？

倪:深创投的投资方向包括七个领域，分别是信息技术、互联网、生物技术与健康、新能源与节能环保、新材料、消费品与现代服务、智能制造。从投资阶段来看，深创投主要投资初创期、成长期的高新技术企业和新兴产业企业。该地区主要集中在大湾区、长江三角洲和环渤海三大经济圈。

《财经》:近年来，深圳创投先后成立了中美基金、中韩基金等。对于本土创投的国际化，你有什么建议？

倪:其实除了以上两只基金，深创投还和SOSV合作，共同管理一只天使基金。深创投是国内最早探索国际业务的人民币基金之一。我们在2002年设立了第一个国际基金，即中新基金。

在经验上，第一，要在国际业务中注入中国元素。中国是全球经济的核心增长点之一，这是我们与外国机构谈判合作的最大筹码。二是遵守国际惯例，按规则办事。三是避免盲目投资，海外团队以当地人为主。

目前国际化面临的问题包括国有企业制度不完全符合国际惯例，如薪酬制度的限制、外籍员工就业的政策障碍等。此外，还有资本退出的便利性问题。目前资本退出比较繁琐，对外直接投资审批周期长，可能会错过投资窗口。粤港澳大湾区改革的实施有望提高投资资金退出的便利性。

《财经》:深圳创投这20年经历了哪些阶段？最困难的时刻是什么？

倪:深创投成立于1999年。作为中国第一批人民币基金，已经走过了20多年的历程。最困难的时期可能是2004年到2006年，当时a股市场处于股权分置状态，创业板政策一波三折，投资项目难以退出。一方面处理委托理财等历史遗留问题，另一方面筹集资金，坚持投资。只有股权分置改革后，才能彻底解决主退出渠道的问题。