两办职业教育高质量发展

石月如

长期以来，职业教育的发展一直不是我国教育建设的重点，职业教育的类型和地位长期不明确。随着我国经济结构调整和产业转型升级的加快，新技术在各行各业和日常生活中的不断渗透，培养技术技能型人才的需求越来越迫切，国家也越来越重视职业教育。近年来，从《现代职业教育体系建设规划(2014-2020年)》到《国家职业教育改革实施方案》、《职业教育质量提升行动计划(2020-2023年)》等，一大批与职业教育相关的政策文件相继出台。，体现了国家推进职业教育改革发展的决心和力度。虽然出台了一系列文件，但“上热下冷”、“内热外冷”、“心热力不足”等问题仍然普遍存在，地方政府对职业教育的重视程度仍然与职业教育发展的需要不匹配。当前，我国已经开启了全面建设社会主义现代化国家的新征程，职业教育大有可为。地方政府对职业教育重视不够的问题亟待解决。

要打破“上热下冷”的困局，地方政府需要深刻认识职业教育的意义。

办好公平、优质、优秀的职业教育，既是国家层面的顶层设计和统筹规划，也是地方政府的执行和政策创新。作为职业教育治理的关键主体，地方政府对职业教育的重视程度不仅影响着国家层面的改革政策能否在区域层面得到落实，也决定着区域层面职业教育改革的深度和特点。遗憾的是，“上热下冷”的困境一直存在，一些地方政府也没有给予足够的重视。这种不足有多方面的表现:一是职业教育发展在地方教育工作中被边缘化，“忽视职业教育”的思维惯性依然秉持。二是对职业教育的重视流于表面，停留在相应地方政策的发布上。三是职业教育地方政策的制定和实施缺乏特色和创新，“坐等”中央或其他地区的指导牵头，很少根据自身发展水平、产业布局和行业特点探索地方发展路径。

一些地方政府对职业教育重视不够，原因是多方面的。比如，由于当地的经济水平，很难对职业教育进行更多的投入。急于追求政绩，认为发展职业教育的“投资回报”不足；受传统文化观念的影响，它未能阐明人民的本质要求。要打破“忽冷忽热”的困局，归根结底，地方政府必须深刻认识发展职业教育的意义。一方面，要深刻认识职业教育对国民经济和社会发展的历史贡献。改革开放以来，职业教育为我国经济社会发展提供了重要的人才支撑。不仅在促进就业创业创新、推进精准扶贫和乡村振兴、维护社会稳定等方面发挥了重要作用，也为普及高中阶段教育、满足个人多样化发展需求做出了贡献。据统计，各级各类职业院校每年培养毕业生约1000万人，毕业生就业率连续11年超过90%。另一方面，地方政府应该认识到，随着中国进入新的发展阶段，职业教育的改革和发展更具有实践价值。2020年，习近平总书记提出“要大力发展职业教育培训，切实提高劳动者技能和收入水平，通过实现更充分更高质量的就业，扩大中等收入群体，释放内需潜力”，首次用“从民生到经济”的新逻辑阐释了职业教育的功能。地方政府不仅要以社会本位来看待职业教育，更要从个体本位出发，从“职业教育不如普通教育”到“适当的教育才是最好的教育”，首先从根本上认识到职业教育的重要性，然后加强自身的治理能力。

要缓解“内热外冷”的矛盾，相关部门需要明确职业教育类型的地位。

政府对职业教育不够重视的另一个标志是“内热外冷”，这既包括教育系统内部的矛盾，也包括外部的矛盾。一方面，在教育系统内部，政府越来越重视职业教育，但优先程度相对较低。在经费方面，虽然职业教育培养人才的成本往往高于普通教育，但政府对职业教育的投入相对不足。《中国教育支出统计年鉴》显示，2010年至2018年，中等职业学校在普通高中生均教育支出中的比重下降，部分地区(如贵州)中等职业学校的生均投入仅为普通高中的一半；而高职教育占普通本科教育支出的比重有所波动，2018年仅达到78%。另一方面，在教育体系之外，政府对职业教育的重视明显表现为“内”的重视和“外”的漠视。由于教育的跨界性，其改革和发展不能单靠教育部门的努力，而需要多部门(尤其是劳动相关部门)的密切配合。但现实中，除了教育之外的其他政府部门大多未能给予全力支持，甚至存在相互牵制、各自为政的现象。

要缓解“内热外冷”的矛盾，各级政府部门要明确职业教育的类型和地位。尽管《国家职业教育改革实施方案》明确提出“职业教育和普通教育是两种不同类型的教育，具有同等重要的地位”，但现实中职业教育地位的真正确立仍处于初级阶段，政府相关部门需要针对此开展后续工作。一方面，教育部门在进行教育改革时，应该对职业教育和普通教育同等重视。特别是对所有资金一视同仁，甚至基于对客观成本、改革重点等因素的考虑，给予职业教育更多的政策倾斜；同时，也要注意职业教育的类型和特点，遵循职业教育的教育规律和发展逻辑，立足我国职业教育的实际情况。另一方面，其他政府部门也应该相互配合，更加重视职业教育。这不仅要求各部门在职责范围内给予大力支持，如给予技术技能人才优惠待遇和落户政策；还要求建立更加完善的协调机制，减少不同部门工作之间的矛盾或重复，如企业新型学徒制和现代学徒制的试点。在此基础上，还要注重教育、人力资源社会保障、发展改革、工业和信息化、金融等部门建立长效合作机制并在区域层面实施。

要解决“精力和积极性不足”的问题，政府治理模式需要研究和优化。

政府发展职业教育还存在“热情不足”的问题，即政府虽然通过制定政策高度重视职业教育，但实际治理不力，只有文件，没有机制，没有协调，导致职业教育改革蓝图落空。目前，我国政府治理模式存在三大问题:一是大多停留在设计层面，缺乏具体的实施策略和配套措施。比如，政府要求构建职业教育多元化办学格局，但没有解决产权纠纷、资本逐利等问题的具体路径，导致股份制、混合所有制探索障碍重重。二是以项目治理模式为主，缺乏全面性和系统性。从“示范校”建设到“双高计划”，项目制已成为我国职业教育的重要治理模式。这种政府通过任务承包、专项资金等方式“委托”项目的做法有其优势，但也存在一定的治理风险，如职业院校的机会主义项目评估、学院间的“马太效应”、缺乏长期的项目改革等。第三，缺席的同时还有越位的问题。在某些情况下，政府不区分政府应该做什么和学校应该做什么，往往存在政府过度干预具体教育教学，限制学校灵活性和自主权的问题。因此，我们应该优化职业教育的治理模式。

首先明确政府在职业教育发展中的主导作用有限，在实践中做什么不做什么。通过深化“简政放权、加强监管、改善服务”改革，促使各级政府部门从“办”职业教育转向以管理和服务为重点，以立法、统筹规划、政策制定、资金支持、监督审查等为重点。其次，加强政府的治理能力，在项目式治理的基础上，注重整体治理。一方面，基于当前中央政府和地方政府主导下的职业教育治理结构，加强政策执行所需条件的分析和匹配，促进中央政策向地方执行的转化，鼓励地方政府创新职业教育发展路径；另一方面，强调政府对职业教育治理的全面性、系统性和可持续性，借助信息技术探索不同层级、不同部门之间的协调与整合，将政府之外的企业和社会组织纳入多元治理框架。最后，政府还应重视专家的力量，成立专门的研究机构，加强职业教育理论问题的研究。特别是要加紧探索中国的实践路径，为政府重视职业教育提供方向和方法参考，真正发挥政府在职业教育改革发展中的关键作用。