国家治理现代化与大国兴衰：近现代大国崛起与反思

李岩

自大航海时代以来，世界各地出现了多次大国竞相崛起的浪潮。新航路开通后，工业革命，一次、二次世界大战，葡萄牙、西班牙、荷兰、英国、法国、德国、俄罗斯、美国、日本等争夺世界霸权数百年的国家一度领先。但也有达到巅峰后衰落的，也有保持相对长期优势的。进入21世纪，国际形势风云变幻，加上去年突发的新冠肺炎疫情等重大事件，世界格局迎来新一轮调整周期。2018年6月，习近平总书记在中央外事工作会议上指出:当前，我国正处于近代以来最好的发展时期，世界正处于百年不遇的大变局。毋庸置疑，大国崛起是国与国之间的竞争，有赢家也有输家。影响大国兴衰的关键因素有哪些？立足于新时代的历史方位，有哪些大国兴衰的经验教训值得我们进一步认真思考和反思？国家治理现代化是否会成为破解21世纪大国崛起密码的“金钥匙”，发挥什么作用和影响？如何通过推进国家治理现代化，在新一轮大国崛起的国家竞争中占据制度优势？本报特约记者采访了北京大学教授何增科。国家治理现代化的重申和意义以及国家治理现代化的推进方向、功能和影响

《领导人文学作品》:2013年，党的十八届三中全会上，“推进国家治理体系和治理能力现代化”被列入全面深化改革的总目标。这是“国家治理现代化”首次出现在中央的重要文件中，一经提出，迅速成为学术研究的热门关键词。2019年，党的十九届四中全会围绕“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”主题召开，进一步凸显了国家治理现代化的重要价值。您认为近年来党中央反复重申国家治理现代化的必要性和意义是什么？

何增科:改革开放40多年是中国现代化的“黄金期”，也为中国走向现代化中后期奠定了坚实的基础。对国家治理现代化的重申，说到底是为了解决我国向更高层次、更高质量发展必须突破的一些制约和问题。

工业化、城市化、信息化、市场化、全球化等浪潮不断冲击着现有的治理体系，不仅挑战着当前的国家治理能力，也是推动治理转型和进一步现代化的重要动力。可见，过去单纯依靠党和政府力量的发展模式已经遇到瓶颈，迫切需要注入改革创新的力量，进一步激发经济社会发展的活力。与此同时，人民群众对社会公共服务、基层治理、政治参与等提出了更高的期望。，迫切要求国家治理体系具有更大的制度包容性。因此，要实现可持续发展和稳定，就需要不断推动国家治理向现代化转型。

在“百年未有之变局”的背景下，尤其要看到，推进国家治理现代化是赢得现代大国崛起竞争的法宝，也是应对国内外各种现实和未来诸多挑战的有效思路、有力举措和大有可为的方向。

自“地理大发现”时代以来，世界各地都开始了现代化进程。国家治理的现代化程度不仅是影响整个国家现代化进程和命运的关键因素，而且对近代以来国家的兴衰和国际竞争的成败具有重要影响。

总之，如果国家治理的现代化转型受阻，经济社会就难以向现代化发展；如果不进一步推进国家治理改革的进程，市场化改革将难以继续。为了应对各种现代化浪潮的冲击，中国提出了国家治理现代化的概念来积极应对。如果不应对外部挑战，我国很容易陷入全面的、系统性的国家治理危机，甚至面临国家治理失败的困境，现代化进程可能夭折。

从这个角度来看，治理的现代化对国家的发展和繁荣至关重要，那么两者之间的关系和影响是什么？

何增科:一个国家成败的根源，是人们长期以来一直在追问和探索的问题。从国家治理现代化的角度可以发现，好的国家治理能够保障人民安居乐业和国家长治久安，而差的国家治理则容易使国家陷入内忧外患的困境，有的国家甚至可能因为战败而衰落或灭亡。自“地理大发现”时代以来，世界各地都开始了现代化进程。国家治理的现代化程度不仅是影响整个国家现代化进程和命运的关键因素，而且对近代以来国家的兴衰和国际竞争的成败具有重要影响。在现代大国崛起和国际竞争中，具有巨大潜力的国家在国家治理现代化方面的进展可以直接影响自身崛起的成功。

总之，国家治理体系的好坏影响着一个国家的成败。组织和个人的行为选择会受到国家治理体系质量的影响，组织和个人行为选择的聚合可以决定国家治理的长期绩效，体现为国家的成败。政治制度的绩效差异可以影响官员的行为选择，比如会不会廉洁勤政，会不会以权谋私，这关系到政治稳定的程度。经济治理制度通过界定和保护产权的异同来影响人们对经济行为的选择。比如，他们会在寻租、谋求特权或垄断和创造财富之间做出选择，而前者影响着国家能否实现长期经济增长的目标。社会治理体系的绩效差异影响着社会组织的发展。是否会出现垄断分利集团或包容性组织，决定了社会流动的强弱或阶层固化的程度。文化治理体系的质量和性质影响着知识生产的收益和风险，从而决定着国家思想文化的繁荣。生态治理体系的质量和性质将决定掠夺性开发和生态保护的收益和风险，进而影响生态环境。外部环境治理体系的类型和性质会影响统治集团的行为选择。无论是为了追求自身利益而发动战争，还是为了维护和平的外部环境，这些决策都会影响国家的发展前景。前者可能使国家陷入国力丧失或战败政权崩溃的危机，后者则能使国家长期享受和平红利。

从一个国家的兴衰来看，你认为国家治理现代化应该遵循哪些内在逻辑，建设要点是什么？

何增科:我们国家提出的治理现代化是一个中国特色的概念，是一个重要的理论创新。综合现有关于国家兴衰的理论研究，强国、约束国、责任国、包容国是国家治理现代化所追求的四个主要目标，也构成了国家治理现代化的四个维度。其中，强国是现代国家，有专业的官僚集团和政治家，有强大的国家能力，在国家-社会关系中享有必要的自主权。约束型国家是法治国家，其权力会受到宪法和法律的刚性约束，会有约束机制以权力制衡权力，从而保障公民的权利和自由。负责任的国家是建立了代表人民利益并对人民负责的政治责任链的民主国家。在这些国家中，人民或其代表机关是权力主体，他们通过选举政治家来行使公共权力，政治家对人民及其代表机关负责，而职业官僚集团则在政治家的控制下依法进行公共管理。包容性国家是指包容性制度在经济、政治、社会、文化、生态和外交等方面主导公共事务治理体系的国家。

建设国家、法治、民主和治理体系是实现上述四个目标的基本途径。国家建设可以分为两个部分:国家认同建设、国家机构和能力建设。法治建设涉及到法治逐步取代人治的过程。民主建设是指通过改革或革命实现民主化的过程，政权组织形式也会随之发生变化。治理体系建设是一个从排斥、垄断、吸收到开放、共享、包容的治理体系的过程。包容性的治理体系有助于增强国内外民众对一个国家治理体系的认同和认同，在国内可以增强国家的凝聚力，在国外会表现为吸引其他国家民众的“软实力”。

当然，国家治理现代化的“四个目标”之间存在一定的张力。目标对应的“四大建设”在不同的国家，其具体顺序和发展重点会有所不同。在国家治理现代化的过程中，如果国家在一个或几个方面长期停滞不前，那么国家政体的治理体系就会退化，出现掠夺型国家、傲慢任性型国家、吸收型国家、利益分享型国家等制度性腐朽的前兆。也可能出现，放任自流会导致国家的衰落。其中，在掠夺型国家，统治者将国家视为掠夺被统治者的工具，会导致政府的服务之手变成“掠夺之手”。在一个傲慢任性的国家里，统治者几乎不受其他权力主体的制约和制衡，为了追求自己的荣耀或不切实际的目标，可能会傲慢任性。在吸收国，吸收政治经济制度会在各种治理制度中占据主导地位。在利润分享国家，在涉及利益分配的国家立法和决策过程中，那些狭隘的、排他性的利润分享集团总是占主导地位。现代大国崛起与国家治理的经验教训

《领导人文学作品》:根据上述理论框架，从历史的角度来看，近代以来一个大国的崛起主要经历了怎样的演变过程？

何增科:15世纪以后，人类社会出现了四次大国崛起浪潮，先后出现了九个世界强国。他们是葡萄牙、西班牙、荷兰、英国、法国、德国、俄罗斯、日本和美国。

第一波是葡萄牙和西班牙的崛起。葡萄牙和西班牙率先进行了现代国家的建设，在欧洲最早实现了国家统一和稳定，率先建立了相对中央集权的中央政府，同时增强了经济治理体系的包容性，从而成为16世纪第一个崛起的世界强国。与同时期的其他国家相比，葡萄牙和西班牙的政治优势源于他们最先开始的建设现代国家的进程。他们还向富商和私人探险家开放了探险和占领活动的收益权，以调动这些冒险家向外扩张的积极性，增加了其经济治理体系的包容性。在政府和民间力量的共同推动下，一个世界强国诞生了。但这种崛起模式后劲略显不足，外来掠夺并未推动国内社会经济向现代化发展。

第二波是荷兰的崛起。从西班牙赢得独立后，荷兰建立了世界上第一个资产阶级共和国，以及包容性的经济和宗教治理体系，并在17世纪崛起为世界强国。荷兰之所以能打败竞争对手，是因为它建立了一个强大的、负责任的、部分包容的现代国家，在国家建设、治理体系、代议制民主等方面获得了重要优势。但这种崛起模式过于依赖外国殖民扩张和暴力来维持海外贸易。虽然实现了商业、金融的现代化，但缺乏国内工业现代化的支撑。

第三波是英国的崛起。18世纪，英国在第三波大国崛起竞争中胜出，是因为它在国家建设、代议制民主和法治方面处于领先地位，建立了包容性的经济治理体系和文化治理体系。英国除了拥有与前两波崛起的大国相同的要素，如殖民扩张、海权、暴力商业贸易外，还有“工业革命”的优势。18世纪下半叶，英国成为世界上第一个工业化国家。正是由于强大的物质基础和技术实力，英国才能在随后的殖民扩张、商业贸易和海权中争夺中长期领先对手，保持世界霸主地位。

第四波是美国的崛起。中华人民共和国成立后，美国建立了相对均衡完整的现代国家治理体系，在国家、法治、民主和治理体系建设方面取得了足够的进步。美国能从潜在大国发展成为现实大国，主要是因为它在国家治理现代化的各个方面发展得比较均衡。与前三个崛起大国相比，美国不仅掌握了相同的要素，包括海权、殖民扩张、暴力商业贸易和工业革命，还增加了两个新的要素——科技创新和软实力，使其成为第二次工业革命和信息技术革命的领导者。

在上述四大强国崛起的浪潮中，自然也伴随着其他大国的激烈竞争和挑战。其中，法国经历了波旁王朝、拿破仑帝国和路易·波拿巴统治三次兴衰。在王朝复辟与革命的反复交替，君主制与共和制的反复轮换过程中，法国的政治动荡持续了近百年，国家治理现代化的进程也是此起彼伏，使得法国在大国崛起的竞争中输给了英美等国。德国在19世纪才开始现代化进程，但推进现代化、实现大国崛起的速度非常快。1871年国家的统一使德国逐渐成为一个强大的国家，但君主专制的保留意味着它还没有完成建立民主和法治的任务。作为两次世界大战的发源地，战败打断了德国的崛起。二战后，以美国为首的战胜国将德国民主化。除了在政治上弥补民主和法治的不足，德国还通过建立社会市场经济体制来促进经济发展和社会和谐，使其在随后的发展中更加全面和协调。由于欧洲列强炮舰政策的外部压力，日本开始了现代化进程。明治初期，日本是以天皇为首的神权政体。1889年《明治宪法》颁布，确立了现代天皇制。实际上只有极少数军阀、贵族和官僚有权统治国家，是保护政治和财阀特权利益的寡头专制政权。从此，日本逐渐从一个强国变成了一个扩张主义、掠夺性、傲慢的国家。日本帝国的兴衰与侵略扩张战争密不可分。他们都是靠掠夺和吸收外来财富而崛起，都是因失败而死亡。可以说，在这一时期，日本在国家治理现代化的两个重要方面(民主建设和法治建设)都落后了。第二次世界大战后，在美国当局的主导下，日本通过了和平宪法，开始了民主转型，弥补了民主、法治和现代社会保障制度的不足，建立了现代国家治理体系。

不难发现，正是因为国家治理的现代化进程停滞甚至倒退，葡萄牙、西班牙、荷兰、英国在崛起为世界大国后都走向衰落。与此相对应的是，法国、德国、日本、俄罗斯等国家的兴衰起伏，也是因为它们的国家治理现代化进程不断在进步与倒退之间徘徊。也可以认为，国家治理现代化的畸形发展是它们在大国崛起中跌宕起伏、遭遇挫折的重要原因。

另外，值得一提的是，俄罗斯的现代化和大国崛起持续了几个世纪，跨越了沙皇和苏联两个时期。沙皇时期，以彼得一世的“西化富强”、叶卡捷琳娜二世的“开明专制”、亚历山大二世废除农奴制等改革为代表，在内部危机和对外战争失败的双重压力下，多次出现自上而下的改革。此外，随着一个强大和吸收性国家的结合，俄罗斯的工业化和现代化稳步前进，但社会危机也出现了，这导致其扭曲成为一个不断扩张的掠夺性国家。侵略战争中，俄罗斯四面树敌，对外战争的失败加深了国内危机。最后，十月革命的枪炮埋葬了沙皇专制的俄罗斯。此后，苏联崛起为二战后的两大超级大国之一，但在1991年迅速解体。

领导人文选:从这些大国的兴衰中，我们可以从国家治理现代化中吸取哪些经验和教训？

何增科:回顾历史，不难发现，正是因为国家治理的现代化进程停滞甚至倒退，葡萄牙、西班牙、荷兰、英国在崛起为世界大国之后，都走向衰落。与之相对应的是，法国、德国、日本、俄罗斯等国家之所以屡屡大起大落，也是因为它们的国家治理现代化进程不断在进步与倒退之间徘徊。也可以认为，国家治理现代化的畸形发展是大国在崛起过程中遭遇坎坷和挫折的重要原因。

当然，近代以来大国崛起的模式并不是单一的。对外扩张，建立殖民帝国，掠夺财富，剥削殖民地，是近代早期列强崛起的常用手段，并以此壮大国力。后来作为追赶者的荷兰和英国，需要苦练内功，通过商业或工业革命增强国家经济和军事实力，在霸权中取得主导地位。至于那些获得独立的前殖民地国家(美国)，则需要依靠其内部经济的长期增长和世界科技创新中心的地位来提升经济和军事实力，赶超和取代现有的大国。二战后，在民族解放和独立的浪潮中，殖民地和半殖民地国家相继独立。在这种情况下，依靠侵略扩张、建立殖民帝国的崛起模式已经不适用。

总体而言，国家治理现代化的发展能够促进大国崛起，而国家治理现代化的倒退则会中断崛起进程。一方面，一些大国会因为国家治理现代化的倒退而失去之前的政治优势，被新崛起的大国赶超，进而相对或绝对衰落。另一方面，保持国家治理现代化各方面的均衡发展是大国崛起和长远发展的关键。与先发国家相比，后发国家要想迎头赶上，需要强国的引导和官民的全力配合。在这个过程中，如果民主化和法治化的进程受阻，滞后于经济现代化，那么一个强大的国家就很可能由于缺乏法治、分权制衡、民主责任制等制度约束而扭曲成为一个扩张性、掠夺性、傲慢性的国家。这样的国家不仅是本国人民的灾难，也是其他国家人民的灾难。此外，这类国家的统治者可能会犯下对内或对外都无法挽回的“颠覆性错误”，大国崛起的进程会意外中断。

简而言之，大多数成功崛起的国家都是因为国家治理现代化的停滞或倒退而衰落的。这种停滞或倒退的危机首先把这些国家扭曲成掠夺性的、傲慢的、任性的、吸收性的或利益分享型的国家，然后加速它们的衰落，最后让它们在大国崛起的竞争中被其他国家超越。相反，法国、德国、日本、俄罗斯等后发国家往往采取政府主导、改革驱动、官民合作的模式，实现大国崛起和现代化的目标。后发国家在向先进国家学习时，通过制度移植和自上而下的改革，构建包容性治理体系和强国；依靠官民合作和国家主导的资源配置，增强经济和军事实力。但这些国家在实现了富国强军的目标后，由于缺乏民主法治，国家治理现代化发展不平衡，缺乏约束强国的民主责任制度，缺乏制衡独立国家的法治和分权制衡，成为扩张性、掠夺性、傲慢性的国家。此外，这些国家的社会矛盾极其尖锐。这主要是因为吸纳制大行其道，民众缺乏影响力和话语权，社会政策缺失，社会问题频发。为了解决上述问题，这些国家不约而同地选择了侵略扩张的崛起之路，发动了争霸战争，成为地区乃至世界战争的发源地。这种崛起模式不仅给我国和其他国家的人民带来灾难，也打断了后发国家的崛起进程。幸运的是，在外国占领者或国内革命者的努力下，这些国家开启了民主化进程或进行了民主革命，逐渐填补了民主法治的漏洞，实现了国家治理现代化各方面的均衡发展和政治、经济、社会现代化的协调发展，最终走上了健康发展的道路。推进国家治理现代化:迎接第五次浪潮的挑战

领导人文学作品:21世纪，如何看待大国竞争发展现状？

何增科:近代大国兴衰的历史表明，国家治理现代化的成败对大国兴衰起着极其重要的作用。21世纪后，兴起了“第五次浪潮”的崛起浪潮，新一轮的大国崛起竞争悄然开始。一些新兴大国在努力争取成功的同时，也在激烈竞争。近年来，中美贸易战、全球新冠肺炎疫情等突发事件进一步增加了国际格局变化的不确定性。作为世界上唯一的超级大国，美国正在努力保持其世界领先地位，而其他发达国家(德国、日本等。)在世界强国的门槛前跃跃欲试，新兴大国也有强大的追赶势头。在全球化和核武器时代，侵略扩张的模式与大国崛起的新道路背道而驰。经济增长、技术创新和国际贸易是唯一合理的选择。这场大国崛起之争的成败，关键在于国家治理现代化之争的胜负。我们的国家要想在国家治理现代化的竞争中获胜，就需要比竞争对手更强大、更负责、更包容、更克制，需要在国家、民主、法治和治理体系建设上取得大而均衡的发展，需要国家、市场和社会的共同推动。只有这样，国家才能保持创新活力，实现经济长期增长的目标，逃离“颠覆性错误”的陷阱，避免陷入失去竞争优势的境地，维护公民的自由、权利和尊严，从而在大国崛起的竞争中脱颖而出。

我们的国家要想在国家治理现代化的竞争中获胜，就需要比竞争对手更强大、更负责、更包容、更克制，需要在国家、民主、法治和治理体系建设上取得大而均衡的发展，需要国家、市场和社会的共同推动。

领导人文学作品:为迎接全球竞争与合作，应如何推进中国特色国家治理现代化？

何增科:从制度维度看，国家治理现代化体系包括经济、政治、社会、文化、生态、政党等诸多领域。，覆盖基层、地方、区域、国家乃至全球层面。

中共中央对如何推进国家治理现代化进行了总体部署，提出了一套包括路线图、时间表、任务包在内的系统方案。在这里，我只围绕国家治理现代化的内在要求谈一谈自己的思考。

第一，在中国共产党的全面领导下，让各类治理主体在国家治理中发挥积极作用，从而实现国家治理的现代化。同时，国家需要向市场、企业、社会组织、基层自治组织、地方政府放权，完善社会参与和监督机制，调动各类治理主体的积极性，确保经济社会长期发展的活力，从而实现国家治理现代化各方面均衡发展的目标，共同实现国家治理的绩效目标。

第二，在国家治理上，要完善反馈、调整和改进机制，促进现代化进程持续稳定发展。此外，政治沟通与制度建设应该是自上而下的互动，这需要中央顶层设计与地方和基层自主创新相结合。特别是要避免下属对政策执行的效果“报喜不报忧”。只有获得客观真实的政策实施效果评估信息，发现问题并及时纠正，系统才能不断改进和完善。同时，要充分发挥专家学者、媒体记者和民间专业民意调查机构的作用，以及法律法规的制衡和纠偏作用，让各类治理主体在宪法和法律的约束下维护社会公平正义，进而实现规则和程序的法治。

第三，建立协商机制和协商民主，提高公共政策决策质量。二战后，现代公共决策体系的新特征是寻求分离。在这一理念的指导下，决策咨询得到了发展和扩大，作为代议制民主的补充，协商民主也得到了广泛应用，这些都有助于提高公共政策的质量。如果要提高立法和公共政策的质量，可以考虑设立相对独立的决策咨询制度，在各级党政决策和NPC立法的原有程序中增加决策咨询程序。同时，我国还可以考虑建立各级党委决策咨询委员会，鼓励决策咨询委员会在(CPPCC)政协常委中任职，形成决策前咨询的法定程序。此外，我国还可以在各级各领域公共政策决策前的协商环节，推广成熟的协商民主技术，如协商式民意调查。

第四，重视教育，建立政治家、职业文官、法官、律师等专业人才的培养体系，提高国家治理的专业化水平。中共十九届四中全会提出“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”，习近平总书记也强调，既要坚持和巩固好经过实践检验的行之有效的各项制度，也要继续加强治理制度的创新，把实践中探索出来的好经验和好做法，总结凝练、上升转化成制度和法律——这是一项系统、艰巨、考验智慧的长期工作，需要大量谙熟现代化治理理念、规范、技术和政策工具的专业人才。因此，在国家治理现代化进程中，中国需要培养专业人才，在法律的框架内，为政治家、职业文官、职业法官、检察官和律师等行为主体划分权责和保障范围，提高国家治理的专业化水平。