破解编外教师的“编制”之困

山鹰

外聘教师，顾名思义，就是编制外的教师。建国以来，中小学教师中一直存在着这样一个特殊的群体。从民办教师到代课教师，再到临时教师、特岗教师，他们一直以“编外”的身份为教育事业的蓬勃发展做出着自己的贡献，也总是用“补充”的标签来反映教师队伍建设的缺陷和教育公平的缺失。某内陆省份，2019年全省农村中小学临时教师比例达到21.5%，省会部分城区中小学比例超过30%。可以预见，随着城镇化的推进，“二孩”政策的实施、大班额的解散以及新高考改革的不断推进，编外教师仍将长期存在。教师编制制度的改革与创新迫在眉睫。

教师编制制度对编外教师的影响

教师编制制度是我国教师人事管理的核心内容，直接关系到教师配置的数量、质量和结构。编外教师的出现和长期存在，表明教师编制制度在设计、管理、实施和监督等方面存在诸多问题，不能满足社会的实际需求。

教师编制制度设计存在缺陷。

第一，发展不足。教师政策低估了中国城市化的发展速度。从1999年到2019年，国内城市化率在20年间从30.89%提高到60.6%。相应的适龄人口的大规模迁移，给城市教育的快速扩张带来了巨大的压力，也对教师的配置提出了更多的要求。而“只减不增”的总要求，使得城市教师编制无法满足实际需要，产生编外教师也就顺理成章了。

第二，缺乏凝聚力。“全面二孩政策”的实施对以女教师为主的中小学教师产生了很大的影响。由分娩引起的周期性教师短缺几乎成了所有学校的难题。“到2020年底基本消除56人以上大班额”的目标，加大了各地消除大班额带来的教师应急需求。“新高考”改革带来的走班制不同于以往行政班的教学模式，对教师的灵活高效调配提出了更高的要求。对于这些新情况、新问题，教师配置政策未能给予有效的回应。

第三，诚信缺失。长期以来，学前教育师资短缺现象普遍存在。近年来，为适应国家构建“广覆盖、有基本保障、有质量”的学前教育公共服务体系的需要，公办幼儿园教师需求急剧增加，给教师编制和分配带来新的挑战，也必然影响中小学聘用编外教师的需求。此外，由于缺乏明确、合理、可操作的不合格教师退出机制，教师编制“终身制”，削弱了编制和使用效率，增加了教师“编外”身份的几率。

第四，惯性影响大。2014年之前，实行了30多年的教师编制政策过于倾向城镇，忽视了农村教育的发展需求和变化趋势，助推了毕业生和教师就业选择的“城市化”，为农村编外教师的存在留下了成长空间空。虽然2014年后政策导向有所调整，但很难在短时间内弥合之前的差距，消化原有的影响。

教师编制制度管理僵化。

一直以来，教师编制的管理和使用是分开的。编制部门负责教师编制的管理和审批，人社部门负责教师的招聘和聘用，教育部门负责教师编制的申报和使用。这种等级组织结构导致目标不一致和信息不对称。一方面，在实际核定工作中，编制部门从控制事业单位人员数量的角度，人社部门从入职条件的角度，教育部门从满足教学需要的角度，都很难协调统一。另一方面，由于核定周期的滞后、编制申请和审批流程的复杂、招聘与岗位要求的脱节，编制与实际需求之间始终存在差距，从而为编外教师的存在提供了需求市场。

教师编制制度的实施有失偏颇。

由于教师群体占据了事业单位大量工作人员，严控教师编制成为地方政府缓解财政压力的常用方式。因此，在教师编制政策的执行过程中，存在选择性执行的现象，进一步促进了编外教师的形成。比如，一些地方人员编制数量调整不及时，结构性空缺问题比较突出；有些地方受财力限制。虽然编制充足，但他们不得不抽出一部分编制，招聘低薪的编外教师，等等。

教师编制制度监管有待完善。

虽然2001年至2014年的几个编制文件都提到了加强编制管理的问题，但没有明确的监督管理主体部门，执行中缺乏可操作性。2018年出台的《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》明确了各级党委政府的责任，将教师队伍建设作为“党政领导班子和有关领导干部综合考核、奖惩、任免的重要参考”。但督导评估的目标和方案仍需进一步细化，监管力度有待加强。“占岗”、“压岗”、“不补岗”现象依然屡禁不止。

解决编外教师“编制”困境的途径

无论编制数量如何设定，教师的基本数量需求都是客观存在的。因此，要解决编外教师的“编制”问题，必须不断深化教师编制改革。

创新制度设计，突破教师编制固有思维。

打破原有制度设计的路径依赖，变“编制到人”模式为“编制到岗”，实行“岗位编制”制度。按照“老人老办法，新人新办法”的原则，实行教师编制管理制度“双轨制”，岗位编制与原固定编制并联，岗位编制与他人固定。岗位教师与原固定编制教师同等岗位待遇。这种强化岗位激励，“按岗分配人，责利统一”的新型教师编制制度设计，可以真正实现人员与编制分离，打破教师编制的身份禁锢。

优化编制标准，减少对编外教师的数量需求。

因地制宜，在现行“生师比”、“班主任比”统一编制标准的基础上，结合“科师比”、“校师比”，向多层次、差异化的编制标准转变，从根本上减少对编外教师的需求。

对城乡小规模学校，建立有保障的教师编制标准。这类学校的学生和班级数量少，但常规的教学任务和管理工作不会按比例减少。保底编制标准中明确规定了每个班级、每个学校的最低教师人数，以保证学校课程齐全、运转正常。

对城乡普通学校，建立基本教师编制标准。基本教师编制标准考虑到不同班级、班级规模、学校规模造成的教师教学和学校管理工作量的差异，结合学生人数和班级规模，细化了“生师比”和“班主任比”的统一编制标准，建立了不同班、部之间的教师编制标准，以更好地满足实际需要。