保障编外教师权益需系列制度创新

胡鑫

当前，各地公立学校普遍面临编制不足的制度困境，迫切需要地方政府深化教育系统用人机制改革，积极开展试点，探索教师聘用新机制。2017年，贵阳市观山湖区政府面对教育体系不足的现实困境，对全区公办学校教师聘任制进行改革，取得初步成效。本文考察了观山湖区教师招聘"双轨制"的实施背景和制度创新，希望在推进我国教育系统用人机制改革的过程中提供一些可供借鉴的经验和启示。

观山湖区教师聘任制改革的背景

贵州省贵阳市所属的观山湖区是2012年新成立的。成立时面临实际在船人数超过总在船人数的情况。与机构短缺形成强烈对比的是，这个地区正以极快的速度发展。截至2018年底，在校学生从4.9万人增加到8万多人，对教师的需求巨大。为了满足人民的教育需求，近年来，这一地区每年新建3-12所学校。但由于无法补充工作人员上的教师，只能采用临时聘用教师的方式来暂时缓解学校的用工需求。然而，这些临时代课教师流动性大，他们的专业素质和专业发展引起了社会的担忧。因此，从当地民众的教育期望和政府的教育责任来看，大力探索教师聘任制改革是必然选择。

官湖区委、区政府对全区教育情况进行了多次考察调研，提出了“不看编制，看机制”的思路，探索在教育系统实行教师“双轨制”。所谓“双轨制”，是指在编聘用与编外人员购买服务相结合的教师聘用制度，即教师分为两个平行系列，一个是指在编聘用的教师，一个是指通过购买服务招聘的教师，称为“双轨制”教师，属于编外人员。

为提高区域内教育资源配置的效率和公平性，观山湖区教育局根据区域经济、社会和人口发展情况，每年年初制定教师编制计划。首先各校向区教育局提出就业需求计划，区教育局审核后上报区编办。区编办核定教师缺口后，由区教育局上报区政府审批。最后，区教育局根据区政府审批结果，向贵阳观山湖投资(集团)教育产业发展有限公司(以下简称“区教投公司”)提出用工需求，通过购买服务的方式解决。

观山湖区教师聘任制的实践探索

建立新的编外教师管理体系。

第一，管理机制:明确责任主体。就聘用主体而言，按照“谁聘用谁负责”的原则，聘用学校具体负责“双轨制”教师的管理和考核。统一管理“双轨制”教师和校内教师，一视同仁。从招聘和合同签订的主体来看，区教育投资公司与“双轨制”教师签订聘用合同，“双轨制”教师属于区教育投资公司的员工。根据就业学校管理考核意见，区教育投资公司负责审核发放“双轨制”教师工资和工会费。“双轨制”教师的五险一金等福利支付、劳动关系和人事档案管理也由区教投公司负责。就出资和监管主体而言，区政府明确了各部门在“双轨制”教师聘任过程中的权责。区教育局负责全区学校发展规划和生源的落实，保证“双轨制”教师数量的准确性；区人力资源和社会保障局为区教育投资公司办理劳务派遣资质提供支持和帮助；区财政局按照预算要求，确保“双轨制”涉及教师的相关费用足额拨付。

二是准入机制:保证师资质量。为了保证教师队伍的质量,"双轨制"教师的资格和招聘是根据本地区教师的录取标准和要求制定的。凡报考“双轨制”教师的，必须经过报名、资格审查、资格复审、笔试、面试、体检、考核和公示。闭卷笔试，面试在笔试结束后进行。中小学、幼儿园教师人数按面试人数与岗位招聘计划人数不超过5: 1、不低于3: 1的比例确定。最后对拟聘用人员进行公示。

第三，激励机制:保证教师队伍的稳定。“双轨制”教师的职称评定、培训、晋升、表彰、休假、激励机制等福利和权利与在编教师相同。对符合高层次人才条件、获得各级名师、骨干教师称号的“双轨制”教师给予奖励。此外，区教投公司还实行“优秀教师报名”制度，表现特别优秀、在同一所学校任教两年及以上的“双轨制”教师，可结合自身实际情况参加所在学校中层以上干部的竞聘。

第四，惩戒机制:加强师资队伍建设。如“双轨制”教师违法违纪、违反师德等。，且已不适合继续任教的，学校可向区教育局、区教育投资公司提出书面回归建议。经区教育局和区教育投资公司核实后，由区教育投资公司按程序办理召回手续。区教育投资公司实行“黑名单”制度，信用不良、素质差的“双轨制”教师将被列入黑名单，并建立相应的数据库，对黑名单成员进行筛选，不予录用。

落实工资标准，保证经费。

“双轨制”教师工资标准按编制内同职称人员工资福利计算。区教育局合理测算“双轨制”教师的工资福利、工会费、福利费、培训费和向区教育投资公司购买服务的费用，纳入部门预算。区教育局、区人力资源和社会保障局、区财政局等部门应当配合做好双轨制教师工资、福利、待遇的发放和支付工作。涉及的资金全部由区财政局拨付给区教育局，再由区教育局拨付给区教育投资公司或学校。

“双轨制”教师聘任制改革的启示与借鉴

转变政府职能，突破建校困境。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确指出，要以体制机制改革为重点，鼓励地方和学校大胆探索和试验。当前，地方教育系统存在教师编制不足的现实困境，迫切要求地方政府勇于改革创新，转变政府职能范式。政府可以定位为社会公共服务的出资者和监督者。按照一定的程序和方法，通过委托和购买服务，构建多方(政府、学校、社会力量)的教育服务供给模式，促进管理型政府向服务型政府转变，从而突破地方公办学校设立的困境，拓宽教育系统用人渠道，进而释放教育活力，让教育更有可能。

明确监管主体，构建开放有序的教育服务供给。

普遍存在编外教师流动性强、外流率高、难以有效组织和监管，甚至“多方签约、权责不清”的情况。因此，如何规范和完善编外教师管理制度是一个不可回避的问题。对编外教师的聘用和管理，要明确和要求聘用管理主体、招聘签约主体、出资监管主体等的职责。这种监管模式有利于构建更加开放、充满活力、良性有序的教育服务供给模式。

维护编外教师权益，提高其职业认同感。

教师编制是教师地位的象征和标志，是教师依法获得基本工资、绩效工资、补贴、社会保险福利等合法权益的基本保障。因为没有编制，编外教师存在权利缺失、待遇低、工作不稳定等诸多问题。因此，地方政府需要坚持“平等对待”的指导原则，参照学校工作人员对编外教师进行统一管理，以确保他们的进修培训、假期、工会福利、表彰、评先评优等。和学校的老师享受同等待遇。此外，职称制度作为激发教师积极性和创造性的重要指挥棒，与教师的专业发展、职业成就等切身利益密切相关。但目前编外代课教师很少被纳入职称评审范围。因此，各地应出台相应政策，确保编外教师享有职称评聘权，从制度上保障编外教师教学水平的提高和职业发展权。最后，在薪酬方面，与在职教师相比，编外代课教师的薪酬较低，使得这些教师的付出与回报严重失衡。对此，地方政府需要明确，编外教师的工资待遇按照同级别职称的在编人员执行，以保证编外教师的各项福利待遇。

综上所述，关于编外教师的评聘和管理，迫切需要各地深化教育系统的聘用机制改革，积极开展试点，探索教师聘用的新机制。通过设计一系列以编外教师为保障对象的制度安排，保障编外教师的合法权益，提高其工作积极性和职业认同感，从而有效解决编外教师从“进入”到“退出”全过程中的身份焦虑和动力不足等问题。

(作者单位:首都师范大学教育学院)

编辑:李周