是将生态保护与扶贫开发相结合的一种扶贫工作模式(把生态补偿扶贫作为)

党的十九大指出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人们对美好生活的需求越来越广泛。他们不仅对物质生活提出了更高的要求，而且对环境的要求也越来越高。目前，中国仍有大量贫困人口，脱贫任务十分艰巨。同时，生态环境保护任重道远。因此，笔者认为，生态价值的实现应该与扶贫深度结合，生态扶贫才能达到实现人们对美好生活需要的目的。本文系统论述了生态扶贫的含义，分析了我国生态扶贫的现状，并在此基础上提出了生态扶贫法律保障体系的构建。

关键词:社会主要矛盾；生态扶贫；法律保障体系

坚决打赢脱贫攻坚战，让贫困人口和贫困地区同全国一道全面进入小康社会，这是国家历史新时期的任务；加快生态文明建设，建设美丽中国，是时代发展的必然要求。扶贫和生态环境保护成为新时期中国发展的两大短板。面对如此严峻的形势，党中央、国务院在《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中提到，扶贫开发要把生态保护放在首位，坚持生态保护，实现绿色发展。同时，国家法律也肯定了生态扶贫的合理性。《中华人民共和国宪法》第三十三条第三款规定，国家尊重和保护人权。从人权条约的角度来看，享有良好的环境是公民不可剥夺的基本人权。每个人都有权利追求美好的环境，保护自己的生命和健康。此外，生存权也是公民的基本人权，国家有义务保障公民的基本温饱。生态扶贫正是这样一条发展生态、帮扶贫困户的双赢之路，实现了公民环境权和生存权的双重保障。从这个角度来说，生态扶贫既遵从了法律的要求，也顺应了时代的发展。开展生态扶贫对于打赢脱贫攻坚战、全面建设小康社会具有重要的现实意义。

一、生态扶贫的基本内涵

生态扶贫是绿色发展、协调发展理念在扶贫开发领域的具体体现。是中国特色扶贫道路的核心内容，兼顾环保和精准扶贫双重优势。

生态扶贫坚持绿色发展理念的指导思想。绿色发展是党的十八届五中全会确定的发展理念之一，是打好脱贫攻坚战和污染防治攻坚战的基本保障。事实上，自联合国开发计划署发表《2002年中国人类发展报告:绿色发展，必由之路》以来，中国逐步推进绿色发展的进程，已经从理念转变为行动。在这个过程中，生态文明建设发挥了至关重要的作用。一方面，生态文明理念是绿色发展的精神内涵；另一方面，推进生态文明建设是绿色发展的具体体现。党的十九大再次强调生态文明建设的重要性，要求人与自然和谐共处。在此背景下，中国政府不仅实施了主体功能区规划，构建了以“两屏三带”为主体的生态安全战略格局，还建立了与经济发展和环境保护同步的绿色发展新模式。绿水青山就是金山银山。只有实行严格的生态环境保护制度和科学的绿色发展模式，扶贫工作才能与当地实际相结合，让贫困群众从生态建设和修复中得到更多优惠。

生态扶贫要靠当地特色生态产业。扶贫要摆脱传统的“输血式”运作模式，必须依托当地的产业发展，实现从扶贫到脱贫的关键转变。因地制宜是生态扶贫的必然要求。以宁夏为例。在水资源匮乏的脆弱生态环境中，宁夏居民根据特定地区的特定自然条件，调整了农业生产结构。如宁夏北部引黄灌区大量开发光热，根据当地降水规律建设节水设施，为受旱作物创造有利条件，促进高效设施农业。充分发挥当地生态系统的优势，打造和发展当地特色产业。

生态扶贫有政府政策和法律制度保障。根据《千年生态系统评估报告》和《中国西部综合生态系统评估报告》，中国政府政策是导致土地利用、生态系统服务和减贫变化的主要驱动力。同时，相关法律制度的建设和运用是保持其生命力的关键。目前，我国尚未出台专门的生态扶贫法律法规，但国务院颁布了一系列关于发展和环境保护的法规，包括《基本农田保护条例》、《退耕还林条例》、《自然保护区条例》等。，推动建立生态补偿等生态扶贫制度。这些法律法规总体上强调环境利益与公民利益的协调。要求公民遵守法律保护环境，因保护环境造成的利益损失得到补偿。此外，人与自然的和谐共处在法律层面得到保障。

综上所述，本文将从基本指导思想、经济基础、保障制度和目的四个方面全面阐述生态扶贫的法律界定。本文认为，生态扶贫是指以绿色发展理念为指导，以地方特色生态产业为依托，以政府政策和制度创新为保障，以规范性法律为后盾，以保护和改善贫困地区生态环境和经济发展为目标的新型可持续扶贫模式。是生态保护与扶贫开发有机结合的新模式。

二，生态扶贫的路径及相关问题

贫困的原因是复杂的，是自然资源和政府政策等多种因素共同作用的结果。国务院扶贫办数据显示，截至2017年，我国仍有4000多万贫困人口，贫困形势严峻。在《中国农村扶贫开发国家纲要(2011-2020年)》新确定的14个集中连片贫困地区中，我们可以发现其中10个位于山区，1个位于石漠化地区，其余3个都是生态脆弱地区。可以推断，我国贫困人口主要分布在生态环境恶劣、地理位置偏远的地区。这使得中国的生态建设和扶贫工作具有高度的区域重合性。同时，国家政策也影响该地区的贫困状况。根据全国主体功能区规划，一批集中连片贫困地区被列为国家重点生态功能区，成为国家重点保护和禁止开发区域，承担其作为生态安全屏障的义务。为了维持生态系统的稳定，这些地区失去了许多发展机会。以三江源生态功能区为例，国家制定了封育草原、涵养水源的发展规划。当耕地和草地被限制开发，农牧民失去了生存基础，生活来源得不到保障，成为绿色贫困人口。此外，这些地区的污染物排放指标和资源开采受到严格限制，因此在一定程度上也限制了当地的工业发展。长此以往，当地经济将严重受损，成为贫困地区。

自20世纪70年代末实行改革开放政策以来，中国政府在全国范围内开展了大规模的扶贫开发，目标是解决农村贫困地区人口的温饱问题。到2017年，中国6800万贫困人口稳步脱贫，贫困率从10.2%下降到3.1%。在这个过程中，中国的扶贫开发经历了一个从“输血”到“造血”、从粗放式扶贫到精准扶贫的过程。生态扶贫作为精准扶贫的具体方式之一，在扶贫中发挥着重要作用。

(一)传统扶贫模式

中国传统的扶贫是外生和输血模式。受中国现实的制约，自1949年以来，中国的反贫困战略一直侧重于解决贫困人口的基本生活。虽然理论上早就提出要系统地解决贫困问题，但具体的减贫战略仍然以经济为导向，侧重于解决贫困人口的收入问题，而没有关注相关的治理问题。自精准扶贫以来，面对“五级书记扶贫”的压力，甚至一些地区出现了钱、货、项目精准投放的现象。这就导致群众依赖性强，产生了“扶贫依赖症”，扶贫懒民现象日益突出。除此之外，传统的扶贫模式在扶持地方经济发展的过程中，往往忽略了环境效益，只通过粗放型的发展模式和掠夺性的资源开发模式来实现地方经济的短期快速发展。这将很容易破坏当地的生态环境，使该地区陷入贫困陷阱。这种传统的扶贫模式不考虑全局，不能适应我国新时期的发展。因此，在总结我国扶贫经验教训的基础上，生态扶贫模式应运而生。

(二)生态扶贫模式

1.区域生态扶贫实践现状

生态扶贫是中国特色的扶贫模式，是五大发展理念的体现和应用。目前在中国的实践中已经取得了很大的成效。

在资源丰富的地区，坚持生态建设与农业产业化相结合的扶贫方式。比如甘肃陇南依靠当地农副产品扶贫，通过电子商务把农产品变成商品，有效增加了当地收入。此外，生态补偿也是资源丰富的贫困地区发展的重要支撑。《2012年中央对地方和国家重点生态功能转移支付办法》第三条规定，对开展生态文明试点的市县给予工作经费补助，对生态环境保护较好的地区给予奖励补助。在实践中，西藏五年落实生态补偿资金254亿多元，保护了高原环境。

在生态退化贫困地区，推进生态修复工程，开展生态移民，实施生态补偿制度。国务院消息，2017年，全国异地扶贫搬迁人口达830多万人，生态环境正在逐步改善。其中，宁夏“十二五”移民土地整治项目经过6年建设，实现了16.93万移民“搬得出、稳得住、逐步富起来”的目标。

2.生态扶贫过程中存在的问题

(1)在产业发展方面，容易造成资源开发不合理。当过于注重生态产业的建设时，资源就无法得到有效利用。例如，2000年，国民政府颁布了禁止在长江和黄河上游进行商业采伐的禁令，使商业原料总产量减少了2000万立方米。人们没有足够的时间来找出如何减轻禁止砍伐对生态受益者的社会经济影响。因此，农村收入受到重创，甚至一些村庄返贫。当过度关注工业发展时，很容易过度使用资源。

(2)在生态移民方面，容易出现移民回流、居民满意度低等问题。目前生态移民机制以异地移民为主，移民具有很强的社会流动性。但由于搬迁地址规划缺乏合理性，搬迁农民住房建设不能满足群众居住需求，迁入地就业困难，居民满意度低，不能适应迁入地生活，往往导致外迁现象。

(3)在生态补偿方面，生态补助容易产生腐败，来源不合理。我国《环境保护法》没有明确政府在环境保护中的责任，导致现实中缺乏统一的环境管理和监督机构。因此，目前我国生态补偿资金的使用和分配缺乏规范化和系统化，缺乏有效的监管。实践中，国家投入的巨额生态补偿资金成为部门获利的重要途径，尤其是在一些经济落后地区。生态补偿资金基本演变为各部门员工工资和日常运营支出的主要资金渠道。另外，生态补偿的具体办法也没有出台，立法空白条，不能适应社会发展的需要。最后，补偿标准和补偿资金来源不合理，忽视了市场的作用。目前，我国的生态补偿方式主要通过政府间财政转移支付、财政补贴、行政管制等手段实施，市场补偿在生态补偿中的比重很小。容易出现“政府失灵”的现象。

三。生态扶贫法律保障体系构想

我国实施依法治国基本方略，法律政策是推进生态扶贫的基本保障。作为民主政治的重要组成部分，构建完善的生态扶贫法律保障体系是全面建设小康社会的关键。

在参考多省扶贫条例的基础上(贵州省、湖北省等。)，并结合生态扶贫的实践经验，笔者对生态扶贫法律保障制度的设计提出以下建议:

(一)政府担保体系

国家政策的支持是贫困地区脱贫最基本的保障。中国是人民民主专政的国家，实行民主集中制。这意味着国家的权利来自人民，政府需要对人民负责。政府有义务和责任保障公民的基本生活，维护他们的基本权利。同时，中国政府还在相关法律中承诺维护公民的生存权和环境权等人权。《宪法》第33条规定:“国家尊重和保护人权。”《中华人民共和国环境保护法》第四条规定:“保护环境是国家的基本国策。”这意味着政府对人民负责，并已将扶贫和环境保护纳入其工作。

笔者建议由国务院扶贫办主管全国生态扶贫工作，各级人民政府扶贫开发行政部门分级管理。建立健全生态扶贫开发协调机制，设立环境资源管理机构，对影响环境资源的各类产业开发行为进行规划、规范和监督。并在贫困地区成立生态扶贫专项小组，落实各项制度。

1.推动制定相关政策法规。

根据有关法律法规，结合实际情况，提请全国人大制定《中华人民共和国生态扶贫法》。通过法律规范，落实国家扶贫计划，规范贫困地区生态扶贫工作，实现区域经济和生态环境的共同发展，从而提高区域人口生活水平，最终促进区域可持续发展。

(1)明确生态扶贫的对象。贫困人口认定应坚持客观公正、程序规范、民主评议、严格评估、社会认可的原则。扶贫对象要准确定位，综合考虑人均收入、消费支出、负贷款等因素。其中，生态扶贫的对象和区域是按国家现行标准认定的贫困户、贫困村、扶贫开发工作重点县和连片特殊困难地区。同时，各级人民政府可以根据本地区经济社会发展总体水平，制定本辖区内贫困户、贫困村和国家扶贫开发工作重点县的扶贫标准，并报国务院备案。

(2)推进生态移民制度。首先，生态移民的条件和标准要严格。并鼓励和引导居住在深山、石山、高寒、石漠化、地方病等生存环境恶劣、不具备基本发展条件的地区和生态环境脆弱、限制或禁止开发的地区的贫困户扶贫搬迁，改善生产生活条件，实现稳定脱贫。二是扩大民主参与，合理科学确定安置方式和地点。三是强调因地制宜，听取群众意见，在尊重群众意愿的基础上推进安置点住房建设。第四，加强金融支持，改善移民地区的基础设施建设。

(3)实施生态补偿制度。《中华人民共和国宪法》第十三条规定:“国家为了公共利益的需要，依照法律规定可以对公民的私有财产实行征收或者征用。“这确认了国家在公共利益需要时补偿私人利益的原则。首先，生态环境保护的资金要优先向贫困地区倾斜，生态公益的工作岗位要优先向有劳动能力的贫困人口倾斜。其次，加大重点生态功能区转移支付，补偿政策贫困人口的发展机会成本。第三，在贫困地区成立生态效益评估小组，每个小组根据当地实际情况制定相应的补偿标准。第四，充分发挥政府和市场的互补作用，建立政府主导、市场推动、社会参与的生态补偿机制。最后，加强生态补偿基金的监督管理，防止腐败。

(4)实行生态扶贫建档立卡制度。引导贫困群众建档立卡，建立健全扶贫对象精准识别机制，逐户摸清致贫原因和条件；完善生态扶贫大数据平台，对贫困县、贫困镇、贫困村、贫困户进行跟踪监测，实行动态管理。

2.制定区域发展规划。

坚持开发式扶贫、精准扶贫、绿色扶贫。县级以上人民政府应当根据主体功能定位，坚持统筹规划、因地制宜、绿色发展、持续进步的原则，制定区域生态扶贫开发规划。结合环境影响评价制度，调整和完善区域产业发展政策，形成合理的产业发展结构。

3.加强金融支持。

政府要加大财政扶贫投入，充分发挥政府投入在扶贫中的主导作用。积极开辟扶贫开发新渠道，提供扶贫产业专项贷款资金，用经济激励制度刺激贫困地区脱贫致富。

(1)从生态扶贫资金类型来看，主要有财政专项扶贫资金、社会捐赠资金、信贷扶贫资金、社会捐赠资金、定点扶贫和对口帮扶资金以及其他资金。

(2)在资金管理原则上，应坚持整合资源、集中使用、统一规划、严格审批、生态至上、兼顾经济效益的原则。各省、自治区、直辖市人民政府统一安排使用，同级扶贫开发领导机构负责组织各有关部门规划实施项目，督促各项资金及时足额到位。各级财政部门应设立专项财政扶贫资金专户；扶贫项目建设单位应当设立财政扶贫资金专用账户。并采取“谁使用谁报销”的原则。扶贫专项组负责支出审核，财政部门负责复核审核，主要是乡镇一级。财政扶贫资金实行专户管理，专款专用，由国库支付，直接对接项目。任何单位和个人不得截留、挤占、挪用和骗取；政府财政部门和扶贫管理部门应当依法监督管理生态扶贫资金的使用。审计部门依法对资金的分配和使用进行审计监督。扶贫主管部门应当向社会公布使用情况，接受社会监督和咨询，保证资金使用的合法性和合理性。

4.动员全社会力量参与生态扶贫。

在发展体系上，要遵循政府主导、社会参与、多元投入、群众为主体的原则。

(一)鼓励和支持企业、事业单位、社会团体和个人参与贫困地区的经济建设，兴办教育、科技、文化、卫生等社会事业。地方各级政府和有关部门要提供信息服务和业务指导，构建群众参与扶贫的动力机制。

(2)鼓励生态扶贫领域的国际交流与合作，借鉴其他国家的成功经验，引进海外资金，努力实现扶贫与环境保护的双赢。生态扶贫这一新模式在世界多个国家取得了实践成效，为中国生态扶贫提供了宝贵经验。例如，在生态扶贫领域，世界银行通过科学全面的项目设计，坚持将林业发展、能力建设和科技支撑作为生态扶贫项目的重要组成部分，在扶贫方面取得了显著成绩。

(三)县级以上人民政府对在生态扶贫工作中做出突出成绩的单位和个人给予表彰和奖励，使其有政治荣誉、事业发展和社会尊重。对有突出贡献的企业、社会组织和各界人士，在尊重其意愿的前提下，可给予项目冠名、减免税等多项激励措施。

(2)产业发展体系

中国《21世纪议程》也指出，“环境问题主要是人类经济活动中处理发展与环境关系不当造成的。因此，除了采取行政和法律措施外，还需要经济措施来解决环境问题。”因此，环境和经济密不可分，相互影响。事实上，在生态扶贫的过程中，产业发展起着非常重要的作用。生态不仅可以改善区域生态环境，也是贫困户提高生活水平的基础和源泉。

区域生态扶贫项目主要包括生态产业扶贫项目、生态建设扶贫项目、生态扶贫目标能力培养项目等项目。

1.以生态建设工程为重点，培育生态产业。

生态扶贫的基础是区域良好的生态环境。《宪法》第二十六条明确规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”目前，我国在中西部地区实施了生态建设计划，主要包括:农业部退牧还草工程和农业生物质综合利用工程；国家环保总局生态补偿试点项目与中国三北防护林工程:退耕还草工程、天然林保护工程等。国家林业局。这些生态工程极大地促进了我国中西部地区的经济发展和生态建设，起到了良好的扶贫作用。

因此，生态扶贫要始终把绿色发展放在首位，建设生态工程，提高贫困人口的参与和受益水平。另外，对于政府政策造成的绿色贫困人口，要合理运用经济激励机制，给予生态补偿。《中华人民共和国水土保持法》第三十五条规定:“国家按照批准的退耕还林实际面积，对土地承包经营权人给予粮苗造林补贴。具体补贴标准和补贴期限按照国务院有关规定执行。”比如在西部大开发过程中，政府非常重视生态环境建设，实施了退耕还林、退牧还草等政策。在这个过程中，为了使农牧民减少对森林和草原的开发，政府采取了以粮代赈的补贴方式。

2.发展特色生态产业和生态服务业。

《中共中央关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出，扶贫开发的一个基本原则是“坚持因地制宜，创新体制机制”。培育特色产业是贫困地区发展的内生动力，也是增加低收入居民收入的重要途径。

生态扶贫要从大局出发，坚持经济规律的效益原则，权衡各方利益，合理规划贫困地区特色产业发展。生态工业作为一项系统工程，需要多种要素的配合才能提高其经济效益和环境效益。其中，包括生态扶贫产业发展的立法和实施。具体来说，一方面，要通过建立和完善区域生态产业发展的激励制度，调动企业为区域发展提供支持和动力的主动性和积极性；另一方面，要建立宏观调控法律制度，明确生态产业准入规则，禁止资源过度利用和环境破坏，使市场主体的生产经营活动符合区域发展需要。同时，创新扶贫开发路径，结合当地独特资源，制定地方性生态产业规划法规。例如，在荒漠化地区，政府可以通过补贴和一定期限的产权，鼓励私人实体投资沙漠绿化，发展沙漠旅游。

3.生态扶贫项目管理

(1)生态项目的开发应严格符合区域发展规划，遵守法律法规，在合法的基础上开发。政府要强化自身的宏观调控职能，提高企业的污染排放标准，制定合理的市场准入条件。新建生态扶贫项目必须符合国家规定的准入条件和排污标准。

(二)区域生态扶贫专项小组依据职权，以绿色发展为衡量标准，在公众意见的基础上，分类审批扶贫项目。县级生态扶贫项目主管部门批准的扶贫项目，应当报省级生态扶贫主管部门备案。

(3)建立生态扶贫项目信息管理系统，依托大数据平台，对扶贫项目立项、审批、实施、验收、监管、评估等全过程进行精准管理。扶贫项目应当按照批准的实施方案组织实施，任何单位和个人不得擅自变更。未经申请擅自变更的，可以责令停止项目开发，并处罚款；确需变更项目实施计划的，应当报原审批单位批准。

(3)能力建设体系

党的十九大指出，“坚持扶贫格局，要注重扶贫、志、智相结合。”提高贫困地区贫困人口的可持续生计能力是脱贫致富的关键，也是生态扶贫的终极目标。因此，必须加强教育和职业技能培训，宣传和培育生态扶贫理念，提高贫困人口的自强意识。

1.实施义务教育。

国家教育经费要向贫困地区倾斜。要推进城乡义务教育一体化发展，切实推进贫困地区九年义务教育，普及高中阶段教育，提高居民文化素养。

2.提供职业培训

就业是最大的民生，是区域居民脱贫的根本途径。应建立具有专业特色的职业教育学校，大规模开展职业技术培训。同时，政府还应提供全方位的公共就业服务，对贫困地区的高校毕业生和农民工给予优惠政策，促进他们多渠道就业。

3.培养生态文明观念。

由于受教育水平和文化素养的限制，贫困地区的人民往往缺乏生态文明意识，经济开发方式粗放，因此极易陷入“贫困陷阱”。对此，政府应加强对生态文明的宣传，通过政策性文件或是重要讲话讲座等阐明生态建设的重要性，并强调生态破坏与贫困之间的关系，确认生态文明建设的最终目的是为了脱贫。另外，还可将节约资源、杜绝污染等环保理念编入学生教材，从小培育青少年的生态文明意识，使生态文明深入人心。