财政补贴与重污染行业环保投资研究

沈向华郑智宇邱刘涵

[摘要]当前，我国环境污染问题日益突出，加大对重污染行业的治理和投入迫在眉睫。财政补贴是促进重污染企业环保投资的重要制度安排。本文重点分析了对重污染企业实施财政补贴的必要性和财政补贴激励重污染企业加大环保投入的内在机制，指出了目前重污染企业财政补贴制度安排存在的不足，并提出了优化制度安排的建议。

[关键词]财政补贴；重污染企业；环保投资

一是对重污染企业实施环保补贴的必要性

(1)有利于解决重污染企业污染防治动力不足的问题。

重污染行业的行为及其后果之所以需要通过财政补贴来解决，一个很重要的原因是，长期以来，中国将经济发展和GDP增长放在最重要的位置，采取粗放的发展方式，未能将环境保护和资源节约等可持续发展的关键因素纳入制度安排。结果，污染环境的生产行为产生的利润全部被污染企业获得，而环境污染造成的损失全部由社会承担。因此，重污染行业缺乏消除污染因素和资源的主动性。在既成事实的基础上，政府通过财政补贴实施“胡萝卜加大棒”的策略，用于节能减排、环境保护、转型升级、技术改造、拆迁补偿等目的。，从而改变重污染企业的成本收益曲线，达到逐步恢复环境，解决经济发展与环境污染矛盾的目的。

(2)重污染行业多为国民经济的主要工业部门，不完全适应“关、停、并、转”的产业政策

重污染行业，如发电、制药、化工、造纸等许多行业，是国民经济的重要支柱产业和基础产业，在经济发展中起着非常重要的作用。“关停”策略虽然可以从根本上解决重污染行业造成的环境破坏问题，但也会带来税收流失、员工失业、进口依赖等新问题。因此，从国家经济发展的角度来看，一方面需要企业持续经营，通过产业升级和高质量发展逐步淘汰重污染企业；另一方面，也需要解决可持续经营中的污染问题。当涉及到社会经济发展、产业政策调整、环境保护时，经济社会和谐发展的目标只有在政府的帮助下才能实现。

(3)重污染行业多为资金密集型行业，设备使用年限长，资金压力大，污染防治需要政府支持。

重污染行业基本属于资金密集型行业，固定资产投资规模大，设备使用寿命长，资金回收慢。为了控制污染，减少排放，需要对投入的固定资产进行升级或更新，这需要大量的资金。单靠企业很难单方面解决这个问题。政府可以通过特定形式的补贴，有效缓解企业在污染治理方面的资金压力，实现经济与环境协调可持续发展的目标。

(4)鼓励和引导重污染企业向清洁生产转型。

重污染行业提供经济社会发展和人们生存所必需的产品和服务。高质量发展的目的不是淘汰这些行业，而是引导它们向清洁生产行业转型。以能源企业为例。一方面，政府通过财政补贴引导企业加大环保投入，减少污染物排放，减少生产过程中的环境污染。另一方面，以财政补贴的方式引导企业向清洁能源生产和使用转型，以“三去一补一减”的方式逐步淘汰落后产能，放弃重污染产品供应。

第二，财政补贴的内部机制，以鼓励重污染企业投资环境保护

“看得见的手”通过纠正市场失灵来促进公共产品的供应

在市场经济条件下，市场的无形之手和政府的有形之手都是资源配置系统，共同构成社会资源配置系统。亚当·斯密认为，市场可以自动实现供求平衡，无需任何形式的干预。同时，任何人在追求个人利益的同时，都会被市场驱使实现社会福利。意大利经济学家、福利经济学代表人物帕累托把这种市场配置资源的情况称为帕累托最优状态。帕累托最优状态应该基于完全竞争市场；否则，资源配置的任何变化都不可能毫无损害地惠及一部分人，一部分人对利益追求的增加必然导致另一部分人利益的损害。但经济发展的现实表明，市场不可能实现完全竞争，所以市场经济不是万能的，市场配置资源时存在“市场失灵”现象。

在重污染行业环境治理方面，重污染企业为追求利润而导致环境污染的行为，在市场调节下并不会增加其他公众的福利，反而会因为环境污染的加重而降低社会公众的生存空空间和生活质量。重污染企业造成的环境污染由公众承担，产生外部性问题，导致优美环境这一公共产品供给不足。所以在重污染行业的治污问题上，不可能完全通过市场来解决。相反，在“有形之手”的帮助下，政府配置资源，通过财政补贴，重污染企业可以增加环保投入，扩大公共产品供给，外部性内部化，增加社会福利。

(B)财政补贴通过放松融资限制鼓励污染严重的企业投资于环境保护。

环保投资作为一种外部效应内化的行为，是重污染企业通过放弃自身部分利益提供的公共产品。从“理性经济人”的角度看，重污染企业不牺牲既得利益承担社会责任。此时，仅仅依靠政府制定严格的政策来加强对企业污染行为的监管和处罚是远远不够的。只有通过财政补贴，政府才能支持重污染企业投资环保，减少环境破坏，才能实现根治。

重污染行业的环保投入除了动力不足，还有资金短缺的问题。企业环保投资不仅增加了对资金的需求和对外部融资的依赖，也增加了企业的现金流出、成本负担和资金链断裂的风险。因此，即使重污染企业在商业伦理的指导下有治理环境的意愿，或者在政府的制度安排下有投资环保的行动，也可能因为资金的限制而做不到。因此，政府将部分公共资金以财政补贴的形式拨给重污染企业用于环境治理，可以鼓励和支持企业投资环保。

第三，财政补贴在鼓励重污染企业投资环保方面存在的主要问题

(1)补贴金额的确定存在一定的主观性。

通常补贴项目相关的政策文件并没有对具体企业规定补贴金额，企业获得的补贴金额多由政府职能部门和专家根据其提交的申请材料和文件政策确定，无法杜绝寻租设租。李希(2017)和吴牧阳(2020)的研究都表明，政治关系和财政补贴之间存在相关性。

(二)补贴资金使用的监督和评估有待加强。

在财政补贴制度的安排上有许多先进的设计，如根据补贴项目的进展情况分阶段拨付补贴资金，对资金的使用进行监督和评估等。但受制于监管依据来源单一、监管力量有限，对企业报送报表的真实性进行充分核实的可能性较小。同时，补贴项目从申报到验收全过程没有专门的监督小组负责，导致中期监督评估流于形式，影响财政补贴的实施效果。

(3)评价财政补贴绩效的指标体系尚未建立。

现实中，由于财政补贴的目的不同，需要从不同角度采用不同的指标和方法进行绩效评价，增加了财政补贴绩效评价指标体系的构建难度，不仅导致财政补贴不同目的没有事先安排专门的评价指标，还导致绩效评价的随意性，评价结果的客观性和可靠性出现一定偏差，问责机制无法顺利实施。

(四)未建立企业补贴资金使用绩效信息档案的。

财政补助是企业从政府无偿取得的货币性资产或者非货币性资产。因此，企业申请财政补贴的积极性很大，甚至社会上有一些中介机构专门从事补贴资金申请服务，收取一定比例的服务费。过多的申请报告包装和共享机制无疑偏离了补贴目的，降低了补贴资金的使用效果。因此，要建立企业补贴资金使用档案，对每笔企业补贴资金的申请、使用和效果进行持续审计和绩效评价，将上一笔补贴资金的使用情况作为下一笔申请是否获批的依据。

四、财政补贴鼓励重污染企业环保投资优化的建议。

(一)在补贴文件公告中尽量量化补贴金额的确定标准和计算方法。

这样，各企业在申请补贴时，就可以根据文件的规定，预估自己预期获得的补贴金额，并如实准确地填写申报表。同时，也有利于政府职能部门和相关专家选择补贴对象，确定补贴额度，杜绝寻租设租。

(2)加强对限额期内补助项目的监管。

在补助项目限制期内，根据分配进度，规范补助企业定期报告制度要求，实施中期检查，根据报告报表和检查结果决定下一阶段的分配安排。

(3)统一规范重污染行业财政补贴绩效评价指标体系。

政府职能部门要根据重污染行业财政补贴的目的，组织专家设计科学合理的绩效评价指标体系，并应用于补贴资金使用过程和结果的评价。

充分利用信息技术支持优化重污染行业的财政补贴制度安排。

在信息技术的支持下，政府职能部门可以及时获得补贴决策所需的其他支持证据，大大降低了政府职能部门与补贴企业之间的信息不对称，有助于补贴资金的优化配置和绩效提升。

参考资料:

[1]李希。政治关联、财政补贴与企业环境绩效[J].会计通讯，2017 (18): 40-44。

[2]林·。政府补贴、融资约束与企业创新——基于节能环保行业上市公司的实证分析[J].经济特区，2019 (01): 55-58。

[3]刘小萍。促进节能环保产业发展的财税政策研究[D]。东北财经大学，2010。

[4]魏欣桐。政府补贴能提高农业上市公司的业绩吗？[J]。金融监管，2019 (23): 82-87。

[5]吴牧阳。政府关联和补贴对ST上市公司“摘帽”的影响研究[J].会计通讯，2020 (03): 77-81。

[6]赵树新，欧国立。信息不对称下金融支持环保产业的效应与策略[J].郑州大学学报(哲学社会科学版)，2009 (7): 144-146。

【本文是河南省教育厅人文社会科学规划项目“重污染行业财政补贴制度安排与绩效管理”(2018-ZZJH-016)的阶段性成果】

(作者单位:河南财经政法大学)