治理能力现代化背景下的问责长效机制研究

王超

中国政府治理的现代化要求政府必须是一个有能力的政府，这意味着政府应该具有强大的决策能力、执行能力、治理能力和创新能力，承担国家事务、社会公共事务和政府自身事务的管理责任。政府能力建设必须辅之以问责制，其目的在于制约政府公权力的扩张，保障公民权利，维护公平正义。因此，有必要建立和完善问责制度，监督公共权力的运行。政府的能力和问责制度应该均衡发展，不能顾此失彼。只有这样，政府治理现代化的目标才能实现。

[关键词]治理型政府；治理能力的现代化；问责制度

一、问责制对政府治理能力现代化的意义

近年来，从中央到地方，问责制度不断加强和完善，力度之大、问责人数之多、问责领域之广、问责岗位之高、问责时间之快、问责措施之密集，前所未有。这对于推进全面从严治党，加强干部队伍和制度建设，优化发展环境，促进经济社会发展，无疑发挥了积极作用。但与此同时，如何进一步健全和完善问责制也面临着许多新情况、新问题、新挑战。种种迹象表明，中国的问责制进入了一个新阶段，“后问责时代”已经到来。因此，如何总结问责制的实践，把握其规律；如何解决问责制存在的问题，打造问责制“升级版”；如何整合问责制的研究成果，实现中国特色社会主义问责制的制度建设，提升地方政府社会治理能力的现代化，成为各级政府官员不可回避、不可回避、无法回避的问题。笔者认为，长效问责机制的建立和不断完善，凸显了问责制对行政体制改革的重要性，对当前政府治理能力现代化具有重要意义:一是有利于拓宽研究视野，探索问责制的理论基础；其次，有利于完善制度建设，探索问责制的一般规律；三是有利于完善相关机制，探索治理“为官不为”的有效途径，构建“长效”问责体系。

二、政府治理能力现代化进程中长效问责机制的构建路径

(1)扩大公众参与，实现“要问责”的监督

推行问责制是全面深化体制改革的必然趋势，是加快政府职能转变的必然要求。为了进一步落实问责制，必须扩大公众参与和监督，实现公众对政府工作的合理质疑和调查。国家权力来源于公民，只有公民积极参与，政府才能主动承担责任，从而实现国家的善治。

1.公众参与问责监督的意义。首先，公众参与问责监督是由政府“以人为本”的本质决定的。全心全意为人民服务是我们党的宗旨，我们的政府是人民政府。问责制的推行要接受公众的监督，这是我们党和政府“以人为本”的宗旨所决定的。只有接受人民的监督，我们的政府和“公仆”才能不敢懈怠，才能有铁的肩膀，才能对人民负责。同时，这也是扩大社会主义民主的需要。特里·库珀(Terry L. Cooper)在其著作《行政伦理:行政责任的实现途径》中提到:公共行政人员应当对公众负责，应当洞察、理解和权衡公民的偏好，满足他们的要求，维护他们的利益。

问责制要求政府及时回应公众的质询，满足公众提出的合理要求。政府必须“积极”、“主动”、“不拖延”，对公众提出的问题和要求，如实、定期进行反馈。这也是政府主动接受公众监督的一种机制和手段。事实上，政府回应公众质疑和诉求的过程，就是对公众集体价值观的深入了解和考察。只有经过清晰的认识和讨论，以及更加有效的应对，社会自治的能力才能得到充分的体现。参与公共问责监督制度有利于公共利益的最大化，有利于政府和公众对公共生活的协同治理，有利于建立平衡的政府与公众关系。

第二，公众参与问责监督是弥补“异质问责”缺陷的必要途径。从我国问责制的实践和历史来看，它是由“自上而下”的一体问责开始和主导的，而“自下而上”和“由外而内”的异质问责相对薄弱。问责制初期，甚至99%都是党委或上级政府发起的。尽管这种“自上而下”的问责制度取得了重要成效，是我国问责的主要形式之一，但不可否认的是，由于缺乏必要的异质问责，实践中仍存在一些弊端。一是仅限于“自上而下的提问”，关起门来监控自己，容易滋生腐败。同一机构的问责是封闭和狭隘的，但缺乏公开性和透明度。第二，离开了异质问责的问责是“自说自话”的监督，难以取得公众的信任，有损执政党和政府的公信力。尤其是对于“谁负责”、“谁问责”、“什么程序问责”、“官员问责后为什么回来”等环节，如果国外的问责只能从另一面看，即使同样的问责严厉，也很难产生认同和信任，因为公众并不知情。第三，异质问责的缺失导致社会主义民主法治进程的迟滞。法治的阳光应该照耀到权力可以被监督的各个角落。党内民主是党的生命，同样，国家民主是国家的生命。强化异质问责是推进问责主体多元化、问责民主化和法制化的起点。异质问责的缺失不仅损害了人大、民主党派、司法机关和新闻媒体的民主监督权，也成为扩大人民民主、还权于民的重要障碍。可见，异质问责的缺失是当前我国完善问责制度的短板或瓶颈，积极推进问责监督过程中的公众参与，让他们拥有官员问责的监督权，也是补短板、克服瓶颈的重要途径。

第三，公众参与问责监督是推进我国问责制度现代化和国际化的重要举措。一方面，推进国家治理体系和治理能力现代化，需要有合法、科学、有效的问责制度。但是，现代治理不同于传统管理，它不是简单的“上级治理”或“官民治理”。治理主体多元，治理方式互动，是“共治、共建、共享”。重大决策失误花了纳税人的钱，人民当然有问责的权利；重大民生政策落实不了，涉及百姓切身利益，百姓当然有追责的权利。没有公众对问责监督的知情权、参与权、发言权和投票权，问责制就不可能成为现代治理体系的有效制度。另一方面，问责制作为当今世界许多国家对官员的一种约束和监督形式，有着共同的遵循，需要相互借鉴。问责制不仅需要现代化，还需要国际化，在某些方面需要与国际接轨。比如，一些西方国家重视信息公开，这为公众参与问责监督提供了前提条件。西方学者认为，政府信息是公共产品，属于每个公民。公民既然为政府信息的收集依法纳税，自然有权查阅和获取政府信息，只有公众获得了政府信息，才能获得问责监督的依据。知政可以问政。自20世纪60年代以来，英美等国相继出台了多项关于信息自由和公开的法案。如果借鉴这一经验，就能有效克服我国仍然存在的政府行为将公众孤立在政府信息不公开、不透明的“玻璃门”和“旋转门”中。如果公民的知情权得不到保障，公民就无法参政。

2.当前公众参与问责监督的主要问题。一是公众参与问责监督的意识薄弱。首先必须明确，公众参与问责监督的意识落后并不意味着公众落后，因为问责文化或意识落后的原因不仅仅来自公众本身，还有历史、现实、主客观诸多因素。第一，中国有几千年的封建社会历史。由于封建文化的影响，“特权”所附带的“等级”观念日积月累，而“人权”观念则逐渐淡漠。这种根深蒂固的“等级观念”迫使公众“不敢”或“不愿意”参与问责监督，从而造成公众监督的缺失。二是坚持“官本位”的官员和政府，认为自己能够代表人民的根本利益，为人民当家作主，从而弱化了公众的问责意识和监督意识，缺乏对问责的关注和参与。第三，由于我国问责监督体系缺乏政府与公民之间有效的互动沟通程序和平台，以及民意调查机构的不完善和方法的少，公众参与问责监督的积极性受到挫伤，公众参与问责的氛围显得淡漠和滞后。

二是公众参与问责监督的合法权益难以保障。扩大公众参与，保障公众对政府事务的知情权是前提。公民只有对政府事务有清晰的认识，才能有效参与问责。目前，随着政府改革的深入，政府通过电子政务和信息公开提高了政务的透明度。然而，公众的知情权并没有得到更有效的保障。首先，公开信息的及时性、范围、形式都是政府单方面决定的，公众却是被动接受的。其次，政府信息公开的及时性、范围和方式没有得到相关法律的严格规定，这可能导致“信息不对称”的局面，加大了建立公民参与问责监督制度的难度。此外，相关法律应尽快保护公民的举报权。这些情况的存在会挫伤公众参与问责的积极性，导致问责外部监督体系建立的虚无主义。

第三，公民参与问责的监督渠道不够畅通。中国《国家公务员法》、《中国共产党党内监督条例》等法律法规规定，中国公民依法享有问责和监督的权利。但在现实中，公权力的不当使用往往损害了公众的问责权和监督权。由于相关法律法规以行政机关内部的检察机关或纪检部门为主，只是原则上要求公众的问责监督权得以发挥，缺乏公众参与问责、监督问责全过程的具体载体、组织形式和有效渠道。比如民意调查机构和机制不健全，很多民意不能充分表达；公民“网络问责”制度化还有差距；公民参与问责的信访渠道不够畅通，很多听证制度形同虚设，难以保证公民意见得到及时回应。

3.实现公众参与问责监督的思路和途径。第一，大力培育公共问责文化。培育和塑造公众的问责文化和价值观是实现公众“要问责”监督的重要途径。每个公民都生活在现实的文化环境中，无时无刻不受到文化的影响，从而形成相应的价值观。加强对公众问责的宣传教育，可以利用电视、网络、报纸等渠道，举办研讨会，向公众宣传问责的相关法律法规，让公众明白问责不仅是一项公共权利，也是一项公共义务。要努力唤醒公众对问责监督制度的主人翁意识，调动公众“想问责”的积极性。

第二，保障公众参与问责监督的权利。保障公众参与问责监督的权利，是公众积极参与“要问责”的前提。保证政务公开，让公众及时了解政策出台的具体过程，保障公民知情权，加快“阳光政府”建设。此外，还要建立和完善相应的法律制度，保障公民的人身权、举报权等合法权利。只有切实保障公民的合法权利，让公民没有问责的后顾之忧，才能充分发挥公民问责主体的作用，让公众参与问责。

第三，拓展公众参与问责监督的渠道。问责制的建设是一项长期的工程，需要政府的主动、公民的积极参与和社会各界的全力支持。政府应该出台一套完善的问责制度，确保公众参与问责的保障，减少公众的后顾之忧。同时也应该做到以下几点:一是通过媒体舆论、互联网平台、社会组织让公众参与问责。二是借助社会非政府组织开辟便捷有效的问责渠道。非政府组织是政府与公众沟通的桥梁。通过非政府组织引导公众参与问责和监督，可以有效拓宽公众参与问责和监督的渠道。三是搭建政府与公众良性沟通的平台。实现公众的“想问责”，有利于形成多元问责监督主体。四是建立完善的信访制度。公民依法享有信访自由，信访是公众参与行政问责的重要途径。在信访过程中，如何保护信访人的合法权益和人身安全，防止打击报复等恶性事件的发生，都是需要考虑的问题。五是加大公众满意度调查，认真了解公众对政府服务满意度的影响因素。全面了解公众的真实意愿，有助于国家和政府制定科学、民主、有益的政策和决策。

(二)完善异质问责，实现“敢问责”的监督

1.异质问责的特点和优势。与同体问责相比，异质问责是指来自组织外部对系统成员的监督和问责。比如公众、人大、民主党派、媒体都属于异质问责。异质问责具有相同问责所不具备的特点和优势:一是相对独立和客观。由于不同问责主体与党政机关没有直接的利益冲突，相对独立，避免了同一问责的弊端，从而更有利于“敢问责”的监督。这种形式的问责不仅客观，而且具有强大的威慑力。第二，它具有主体的多元性和多样性。众所周知，政府代表的是广大民众的根本利益，但并不能永远代表现实中“绝大多数公民”的道德认同。更何况，这些“绝大多数公众的道德认同”几乎不是政府的力量所能完全实现的。异质问责的监督形式可以促使政府在道德认同上实现“自律”。第三，它是开放和民主的。不同的问责有利于中国特色社会主义民主政治的发展，无疑比相同的问责更有效，更符合民主政治的要求。由于异质问责是指党政之外的成员或个人依法对公务员进行问责和监督，与同质问责相比，异质问责是一种开放式问责，可以形成网民、公众、媒体等主体共同参与的立体化、网络化问责体系，真正发扬民主。目前，中国的对外问责相对滞后。如何充分发挥国外问责的效果，完善我国问责的监督体系，已成为推进问责建设的重点。

2.中国异质问责监督的现状。首先，NPC在问责监督方面存在一定的缺失。“人民代表大会制度是中国的根本政治制度，是人民当家作主的最集中体现。”各级人大作为公众的代表，有权利也有义务依法对政府工作进行问责和监督。首先，各级人大的质询、调查、撤销、罢免等权力没有得到充分利用。特别是人大在质询、特定问题调查、免职等刚性监督方面还比较薄弱，导致地方人大在行政问责方面主动性不强。同时，虽然我国宪法规定全国人大有权向国务院、国务院各部委提出质询，受质询机关有义务回答。但是，宪法没有明确规定，如果NPC代表和常委会对质询机关的答复不满意，如何采取下一步的反馈措施。这就导致人大问责程序“有始无终”。由于程序上没有完善的保障，操作上没有具体的路径，问责效果并不理想。

二是司法对问责的监督力度不够。人民检察院作为国家的法律监督机关，依法对国家机关工作人员的刑事案件进行侦查和起诉，同时进行问责监督。人民法院作为国家的司法机关，负责监督案件的审理。人民法院审理案件时，发现行政机关负责人违纪的，可以将有关材料移送监察机关，提出司法建议。司法问责属于法律问责，政府工作人员要为自己的不当行为承担相应的民事或刑事责任。法律问责具有强大的威慑力，可以有力地维护社会的公平正义，促使公务人员时刻遵守党纪国法，不越雷池一步。可见司法问责在问责中的重要作用。

然而，在现实生活中，我国的司法问责却相对滞后。首先，司法缺乏独立性。司法机关在机构和人员上受到同级政府的制约，极大地影响了其权威性。其次，司法机关对行政案件重视不够，导致一些法院对行政案件的审理不太重视。最后，由于司法听证的范围有限，一些拥有公权的行政人员滥用权力后无法及时依法惩处。司法问责滞后于行政处理，出现了行政问责代替法律问责的现象。这些现象的存在在很大程度上削弱了司法问责的地位，阻碍了司法问责的良性发展，对异质问责监督体系的构建产生了负面影响。

第三，民主党派对问责监督造成了一定的障碍。中国的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是当今世界上独一无二的，也是中国特色和优势的政党制度。民主党派必须在问责监督体系中占据重要地位。中国宪法还赋予民主党派对执政党和政府进行监督和质询的权利。但总的来说，现实生活中还是有很多阻碍的。一方面，民主党派的监督问责缺乏更加充分的制度化和规范化，民主监督的法律法规不健全；已出台的相关法律文件对民主党派问责监督的范围和方式缺乏明确规定，造成现实困难，使民主党派问责监督难以发挥实质性作用，流于形式。另一方面，在参政议政工作中，民主党派与有关部门协商时，双方沟通有时并不顺畅，对问责监督工作的开展也有一定影响。

3.完善我国涉外问责监督的主要思路和途径。一是充分发挥NPC的问责和监督作用。努力将我国宪法明确规定的人大监督权“落地”和“落实”。通过建立和完善问责制度、程序和形式，发挥宪法赋予人大的法律监督权。在现有的质询制度和罢免制度的基础上，改革NPC制度，进一步加强NPC对政府及其公职人员的监督，完善问责制度，促使我国各级人大承担起监督涉外问责的主体作用。第一，努力提高NPC的质询权。目前，人大的质询权在时间和方式上都有局限性。中国宪法规定，全国人民代表大会(NPC)代表及其常务委员会成员可以在NPC及其常务委员会会议期间以书面形式向各政府机构提出问题。要完善这一制度，就要扩大时间范围，将会议期间这一具体时间放宽到不受时间约束的“平时”这一大致范围。将查询的“书面形式”改为更高效的“书面形式和口头形式”相结合，将查询改为只对机构及其负责人进行。第二，充分行使调查权和罢免权。建立对当权者的不信任投票制度、批评和弹劾制度。当公众质疑政府官员时，及时启动政府官员法律调查程序，全方位向公众公开调查过程和结果。三是确保NPC问责监督的公开性和公正性。人大作为民意代表，应该注重向社会公开信息的及时性和透明度，尤其是涉及公共利益的重大决策，应该采取听证会的形式征求民意。第四，关于机构人员的构成，全国人大常委会各专门委员会应由“业务素质强”、“职业道德高”、“责任意识明确”的专家组成，以保证问责监督的合法性、科学性和有效性。

第二，完善司法问责监督机制。努力做到“三要”:防止以问责代替法律问责的现象，促进司法独立，追求司法公正。第一，改革目前人民检察院和人民法院的组成、工作人员的任免和司法机关的财务制度。如果司法机关要真正独立，就必须打破司法机关的人事和财务的行政权限，这些应由中央政府控制。司法机关直接对中央政府负责，不受地方行政机关的干涉。二是建立纪检监察部门间的协调机制，使各部门协同运作，及时参与各类事件的调查处理，避免案源流失。

第三，进一步明确民主党派的问责和监督权限。一方面，应尽快出台和完善相关法律政策，赋予民主党派问责权力实现法制化，建立和完善民主党派问责制度，推进政治协商和民主问责监督法制化，实现民主党派问责监督的法律保障。建立科学合理的问责渠道，努力为民主党派监督问责创造有利条件。另一方面，建立和完善民主评议机制。通过组织民主党派对社会现实、政府实际工作和政府工作人员的工作作风进行定期、全面的检查，得出评议结果。对不合理、不合法的现象提出批评和整改意见，供各级党委和政府部门参考。提高党和政府依法执政、依法行政的能力和水平，不断督促公务员廉洁履职。

第四，不断规范新闻媒体的问责和监督机制。一是应尽快出台《舆论监督法》，赋予新闻媒体法律监督地位，使新闻媒体在法制化、规范化、程序化的前提下，有效发挥异质问责的监督功能，确保新闻媒体的问责监督有法可依，有效避免新闻媒体与政府的冲突。二是积极探索新闻媒体市场化新路，倡导以服务为宗旨，督促新闻媒体聚焦社会和谐发展和公共利益诉求，设立“媒体援助”工作站，倾听公众真实诉求，切实维护公众合法权益，最大限度发挥新闻媒体的监督价值。三是提高用互联网管理互联网的能力，加强对新闻媒体的监管。新闻媒体的问责监督不是没有约束和范围的任意干预，而是需要职业道德。首先，新闻媒体从业人员必须持证上岗，也就是说，必须有严格的考试制度。考试合格后才能取得新闻从业资格。此外，要出台针对新闻媒体从业人员的具体工作制度和职责界定，依法约束其行为。新闻媒体从业人员违反工作制度和“越界”行为的，必须依据相关法律法规及时追究其相应责任。只有这样，才能保证新闻媒体问责监督的规范和有序，才能建立和完善异质问责监督体系。

三。结论。

问责制的构建既需要理论，也需要实践，需要系统完整的理论概括和实践积累。随着我国问责制建设的加快，相关规章制度具有很强的时效性和变化性，需要相对稳定的研究成果来沉淀。如何总结我国现代问责制的经验，把握其规律，解决其问题，在实践中构建问责制的“升级版”，整合问责制的理论研究和实践成果，探索中国特色社会主义问责的长效机制，提升政府治理体系和治理能力的现代化，是今后相关学者的重要研究任务。

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【本文系2020年度黔南州理论创新課题“黔南州提升地方政府社会治理能力现代化路径研究——基于问责长效机制的思考”（Qnzskl-2020-54）、黔南民族职业技术学院2020年度院级科研项目“治理能力现代化背景下的问责长效机制研究”（qnzyky-2020-01）的阶段性成果】