数字化助推：一种智慧城市的公共政策视角

邓浩文

[摘要]智慧城市不仅是从农业社会、工业社会到信息社会的城市运行新模式，也是技术与人文、管理与资源、时间与空之间的一种建构与配置艺术。在国家治理和公共政策理念转型的背景下，需要探索新的解读途径。基于行为科学实证经验的“助推理论”已经在智慧城市的各种数字场景中得到论证，能够及时预测动机和社会偏好，引导和修正行为趋势，实现非强制性决策的影响力。一定程度上也证明了新时期中国经济社会发展强调“以人为本、全面发展”的公共决策思路。通过数据效率和数据正义的治理结构耦合实现的数字化助推，不仅需要对数据治理的科技伦理进行审查和验证，而且由向善助推塑造的政策秩序是智慧城市创新发展的价值基石和中国经验。

[关键词]智慧城市；公共决策；监管；数字升压；数据治理；提升善良

1.隐喻:作为“人性化”公共政策的智慧城市

这是一个文字必须被称为“智慧”的时代。当智慧交通、智慧医疗、智慧教育、智慧政务、智慧警务、智慧城管、智慧金融等层出不穷的城市场景一一展现时，城市治理的规则和演进过程也正在被移动互联网、大数据、云计算、物联网、人工智能等前沿数字技术重塑。毫无疑问，城市在完成了从二进制空到三进制象限的发展后，首先表现为“技术化”。依附于数字智能技术的堆栈创新，智慧城市纠结于某种有先进技术迹象的代际理论；另一方面，咆哮的技术红利也让空的城际管理陷入“为技术而技术”的陷阱，即一站式供应商提供的同质化技术解决方案往往缺乏对多样性和适应性的系统思考。基于平台的IT服务整合引起了当前顶层规划是否会迅速落后于“摩尔定律”技术迭代的焦虑。追根溯源，智慧城市是用技术面向世界的。始于国内外技术平台公司试图用数字技术定义城市，进而实现对城市场景的业务布局和战略押注。然而，科技是城市预设智慧的唯一原始目的吗？

经过近10年的探索，城市管理者已经意识到，智慧城市的战略重点在于人的属性，而不是科技。具体而言，智慧城市的核心内涵不仅在于为传统基础设施安装数字化接口，以促进城市间管理的自动化、数字化和流程化运作空，还在于有意识地利用数字技术优化决策，特别是从数据治理的角度审视城市管理和产业发展的行政效率，创新公共服务体验，以提高人民的生活质量。前者常被归为数字城市或智慧城市；之后，智慧城市作为高文明的一种形式，明显溢出了技术维度，意图是照顾城市个体，强调智能技术与人和社会的融合与整合。其本质在于“人的性情”对基于数字技术理性的城市社区价值的权威分配。从这个意义上说，智慧城市构成了一个动态的政策体系，就像公共政策被经典地定义为“权威性地分配整个社会价值的过程计划”。更重要的是，理性主义方法的政策模型理论——政策基于“成本-收益”分析以实现社会效益最大化——也为城市“智慧”的起源提供了一个规范性的注脚:以人的根本属性为价值原点，通过有效的数字化治理，确保居民能够充分利用城市，分析和预测城市场景中的公众需求和动机以及行为模式，从而采取更及时的响应、更低的成本但最佳的社会福利。

剥离了“技术拜物教”的表象，智慧城市的公共性最终在于为公众提供与自主决策相关的最优解和辅助的公共选择系统。以人为本的决策优化本身不仅是城市管理者培育智慧的既定政策目标，而且被证明是智慧城市作为公共政策体系的“天然果实”。相反，从公共管理者的角度出发，对如何预测微观个体的动机和社会偏好，如何引导和纠正其行为倾向，如何实现非强制性决策的影响力进行方法论叙事，才是助推理论的应有之义。助推机制被视为一种新的政策工具，源于2017年诺贝尔经济学奖得主理查德·泰勒(richard thaler)和著名监管法学家卡斯·桑斯坦(Cass Sunstein)运用行为科学的实证经验对新监管现象的洞察和理论提炼。在2008年两人合著的《助推:如何对健康、财富和幸福做出最佳决策》一书中，助推被创造性地概括为“不构成行为强制的选择框架”，即在保证个人充分享有选择自由且极少限制自主权的前提下，政府通过行为预测引导甚至“诱导”民众和相关市场主体自愿做出合理决策，从而显著促进政策调控所希望的最佳社会福祉。

改变“命令-控制”和激励等强干预规定，助推机制不对市场主体的行为手段进行禁止性(或极低强度)控制，不设定排他性的行为目标和选择范围。而是着眼于个体行为选择背后的认知要素，借助选择框架的巧妙设置，间接影响公众考虑决策结果的初衷。在城市治理的背景下，通过具体的政策机制来鼓励公民理性行为的可能性，以获得更加智能的社会表达功能，无疑是顶层设计者的当务之急。因此，某种程度上，智慧城市的中国经验和全球实验也普遍隐含着与助推理论的内在契合，其作为人文主义公共政策的内在隐喻得以重新彰显。

第二，数字助推的典型机制和权利维度

(一)数字助推的理论证明

英国学者戴维·哈尔彭(David Halpern)提出了便利性、吸引力、社会规范性和及时性等助推要素，作为建立选择决策系统的元命题。与此相对应，由助推有效性四要素衍生出的典型实践策略包括:设置默认选项、改进和升级信息呈现方式、提供符合时效性要求的即时反馈、避免预期错误和做出最直接的材料限制等。这种复杂的系统机制以对个体行为的观察和预测为其方法论出发点，并声称其认知合理性归结于经验实证分析和因果推理。但也应该承认，随着新一代数字技术引起的思维范式和公共治理的改变，传统boosting技术中基于小样本的因果逻辑推演可能不够明智。正因如此，“大数据驱动的决策”(包括监管)在世界范围内以更大的规范性话题日益凸显，形成了围绕全景数据样本采集、智能算法应用、事物间关系呈现等多维度的公共政策话语场。，并对城市态势感知、政府服务流程再造等监管场景给予更细致的数据支持和决策资源分配。在更高的理论层面，将特定知识领域的规则转化为计算机可读信息的数字表达和互联网代码，自动或半自动地揭示决策链中的关系和新规则。基于此，本文选取具有代表性的数字化助推措施及其高频应用场景，论证该机制在城市治理实践中的政策合理性。

面对放任主义“有权愚蠢，允许错误”所带来的损失，公权力帮助个人规避风险、优化决策的应有之举并非完全没有道理。毕竟，更多的时候，当人们的立场模糊不清时，权力的“助推”有利于最终引导个体行为选择向符合人们自身利益、符合公共福利而又不损害自决权的方向发展。充分尊重和兼顾所爱的人的个人意愿和实体权利，在保障决策自由和权力规制之间找到最优解，是“助推”作为一种“弱家长式”类型的公共政策的智慧和策略。当前，在日益复杂的城市治理视野中，新兴技术的演进、社会关系的改变、虚拟网络空与现实生活的互镜，势必使人们面临更加复杂多样的选择结构和决策场景，其背后的城市秩序、运行体系乃至思维范式，需要以更加精致、娴熟、专业的方法来推动和赋能。结合数据治理等信息技术对社会态势的感知能力，数字助推作为一种兼具技术理性和正当价值的公共政策方法论，值得智慧城市的顶层设计者认真对待。

第三，数字化助推的隐忧

在规范意义上，数字化助推手段的应用，隐含着对智慧城市顶层设计的充分信任。首先也是最重要的，基于数据效率的决策效率，要求城市管理者优先设置默认处理规则，尽可能提高信息共享联动下的决策协同质量和效率。更不可或缺的是，数字化助推必须建立在数据正义的基础上，包括倡导透明、可归责的数据处理，建立高标准的受托责任，保护信息服务关系中的弱势一方，并贯穿包括防止数据歧视和算法滥用在内的数据治理政策伦理，规定智慧城市利益相关者应珍惜和遵守的底线规则。数据效率和数据公正的有效平衡是在boosting的理论框架下实现的，其本质是代码规则背后的数字福祉最大化。然而，数字化助推重塑的智慧城市，依然难以避免来自于代码法则的最初担忧。数据治理在服务于公民决策能力提升的过程中，总是需要合法性、技术规范乃至科学伦理的不断评估和验证。随着城市发展形势的变化，本次审查的范围和力度也在拓宽和升级。

(一)虚假数据

在数字助推中，数据往往被用来描述客观世界，揭示真相，然后更准确地辅助决策。然而，数据应用中的一系列不规范操作并不能客观陈述事实，反而将人和决策者引入代码制造的假象。清华大学教授彭岚认为，数据生产的每一个相关步骤都隐藏着虚假出现的风险，包括:数据样本偏差导致的部分和完整结果、“脏数据”导致的污染、数据分析模型偏差导致的方向性错误、数据挖掘和解释能力不足导致的结论错误等。以“脏数据”污染为例，标准的数据处理通常需要对数据进行重复、失效甚至证伪等预清洗，但现实是“数据思维”在城市治理的语境下已经异化为“唯数据论”，成为数据证伪的直接原因。一个显著的例子是，很多智慧政务平台(移动终端)被曝出购买注册用户、下载、刷评论等数据污染行为。，以满足“制造业繁荣”的行政绩效考核需要。如果说一个城市的智慧政务数据反映的是真实的市民生活动态和公共服务业务动态，那么虚假数据“活”的行为及其引发的认知偏差，确实对公众个人决策的准确性水平造成了危害，也是公共决策风险的主要来源。

(2)信息茧房

如前所述，以默认处理机制为代表的经典助推技术预设了大众自身的偏好和既定立场，其根源在于某种近乎先验的、人类固有的“选择性心理”。“信息茧房”现象由此产生。无独有偶，这个概念的诠释者正是“助推之父”桑斯坦教授。他在2006年出版的《信息乌托邦——人们如何生产知识》一书中，提出了如下假设:人们在信息传播中对信息接收的需求绝不是全方位的，而是根据个人喜好先入为主，沉浸在取悦自己的信息中，有选择地屏蔽与自己利益无关的信息，自封为蚕茧般的茧房。从时间维度和理论脉络来看，boosting理论的学术宣言(2008年提出)可能算是对信息茧效应(2006年发现)的继承和利用。算法时代的智慧城市服务，默认助推技术通过大数据精准刻画用户画像，分析判断不同人群的心理定位和诉求，增强个性化的用户理解。很难说不是信息茧房角度的哲学假设。简而言之，在协同过滤算法下，以正反馈的形式强化了用户的选择心理。“更懂你”的大数据分析，以及与之相适应的信息服务的定制化推荐和推送，从某种意义上来说，不仅限制和缩小了信息视野的多样性、丰富性甚至公共性，还造成了群体极化的信息环境和意见格局。对于依赖于代码和算法规则的城市管理者来说，迫切需要保持个性化决策需求的满足与公共整合之间的平衡耦合:信息茧效应的突破在于人们个体行为与需求之间的深刻矛盾。有学者指出，个人数据分析和算法设计要跳出“偏好”的狭隘框架，兼顾“固化-流动”、“套路-冒险”、“甜蜜-苛刻”等多元二元价值观。比如“甜-苦”的评判标准，要求算法提供符合用户心理的“令人愉悦”的信息服务，同时需要给受众一种超越惯性的反转。

(三)人性

数字化助推产生的个性化信息服务对遏制信息过载具有积极的修复意义，也是当前满足个人信息权利的全新手段。但某种程度上，提前触发的服务水平，这种依赖于用户精准理解的服务水平，与一些过分的负面情绪有关，比如“侵犯”和“公平”。推而广之，借助大数据和算法的“剪裁”，监管者可以自由制定专门的服务推送策略。即使个人享有选择的自由和高效的解决方案，他们仍然需要被动地应对这种压迫性的服务供给。更复杂的是，用户在决策时获得的满足感，并不完全来自准确的理性判断，还来自模糊但生动的情感驱动。在这种逻辑下，高度个性化、定制化的公共服务，很容易因为对个体行为偏好的过度理解，而给人以私人领域被侵占和入侵的负面直觉和情绪自我反应，也就是上面所说的“入侵感”。与数据主义下人类智力(如理性、可计算性、规律性、功利性、经验性)的极端发展类似，情感作为心灵，也是人类秉性复合维度的重要组成部分，二者都是人类吸收精神价值资源的天赋。的确，近年来对数据治理和算法的研究都指向一个事实，即人类最简单的情感在主导决策中所占的比例是不可忽视的。以电子商务领域为例，通过沿着需求曲线定价，将价格锁定在不同层次消费者的支付意愿附近。大数据精准营销强调福利优化，包括效率提升和消费者剩余利润攫取；然而，经济理性的单向提升因其数据扼杀、价格歧视等行为特征，早已被证明容易诱发消费者的品牌厌恶。“公平感”的缺乏消解了积极的决策，但却是社会福利的整体损失。从这个意义上说，执政者应该时刻警惕，数字助推已经成为算法社会“技术乌托邦”的纯技术理性载体。毕竟，一个理想的智慧城市应该是一个社区集合，在这里，公民的智力、头脑甚至灵性都可以得到高度发展。

(4)隐私和安全

数字助推诱发的“入侵感”，本质上是用户对私人领域的侵害和干扰的被动防御，这几乎是古典隐私权作为私法消极权利和防卫权的原始形态的全部内容。在高度信息化的数字社会中，隐私的个人利益更明确地体现在个人信息的自律和控制，以及自我信息流通应处于安全状况的正命题。这就是数字化生存的困境。现代人在享受新技术带来的便利的同时，包括个人特质和行为指示在内的隐私对象可能会被收集和滥用，成为新的公共安全风险，这也是依托数据治理建设智慧城市不可回避的问题。数字隐私安全系统应该如何设计？一个可行的指导框架是:第一，强化“知情同意”规则。一直强调的是，城市公共服务提供者在收集公民个人电子数据时，不仅要求向个人信息主体明示信息处理的目的、方式和范围，而且不得忽视权利主体的书面声明和主动查看敏感信息等肯定授权(opt-in)行为。结合默认处理机制，“知情同意”条件下的用户协议、隐私政策乃至可视化界面，应进一步增强用户的感知和控制，尤其是避免日益冗长、过于复杂和晦涩的专业书面表达，以及由此带来的助推困难和选择困惑。二是数据适度，收集利用行为遵循“最小必要原则”。数据管理者或智慧城市技术集成商仅从合法性、正当性、适当性的考虑，收集提供服务所必需的个人信息，并通过总结和举例说明收集范围和具体使用方法。政府及相关行业的自我约束和谦虚是践行“最低必要原则”的关键。第三，精心搭建数据中心。个人信息和隐私数据保护的价值顺序应该优先于数据集成和数据挖掘。如果通过统一的中心平台任意开放不同的产品场景和数据，无疑打开了不可控的潘多拉魔盒，隐私风险难以预料。第四，确立删除权，打击侵犯隐私权。现代隐私，尤其是个人网络数据的隐私权是典型的，它本身就是脆弱的。侵权行为一旦数字化生成，就可以低成本跨区域传播、复制、存储，不受限制，恢复原状极其困难。个人数据痕迹的“被遗忘权”或“擦除权”作为隐私侵权的救济手段，有赖于立法规范和司法实践的法律确认，其理念也可以被智慧城市的隐私安全框架所吸收。

四。结论:智慧城市呼唤“助推善”

人不仅是城市治理的对象，也是科技的尺度。在经济社会已经全面数字化的今天，智慧城市背景下的数字福祉的内涵不仅在于市民可以享受到数字助推技术带来的优质服务和最大化的决策便利，还在于减少甚至完全消除数字技术带来的数据过度利用、信息茧房、隐私泄露等负面影响。回到助推理论最初的政策意图和结合良好科技伦理的价值主张，将更多“数字福祉由设计”的理念融入到公共服务产品和智慧城市系统的建设中。“城市是人”，“扬善”既是人文智慧城市观的根本出发点，也是重新定义城市未来的源泉。“互承互递”的价值理念塑造了“善与善”的政策调控秩序:用户基于自决权的信息自由选择是数字化助推获取合法性预设的底层逻辑；由此衍生出城市治理中绝不能忽视的数据正义，这是当代公民作为数字城市中具有生命的最小数据节点所必需的个人利益。工具主义取向的智慧城市，依然以人、服务、空高效交互、快速响应、精准决策为核心解释力。在更高的概念层面,“以善为导向”的数字助推范式被应用于更广泛的公共政策实践，如建立精益政府、提高国家治理质量和效率以及加强个人福祉。它既是现代信息技术、经典行为科学与人之间的互动创新，也是“以人为本”的中国发展经验的呼应和落实。

作为一项公共政策，智慧城市的实践不仅转化为群体利益的社会表达，而且借助数字化助推的规则理念，拓展了个体人格自由、尊严和发展的内涵，这无疑要求城市管理者创新和规划更完备的研究方法。至少在最初的目的助推术中，法律与政治、社会学、经济学、心理学等跨学科的学科在规则的制定上是综合考虑、系统整合的。在借助数字化制定公共政策的过程中，应熟练应用基于大数据技术定量分析的行为科学、认知科学乃至神经科学等自然科学计算理论，为调整和设置更加合理、准确、高效的调控策略奠定知识基础。限于篇幅，本文无法对智慧城市及其背后的治理范式进行穷尽式解构，但助推监管的理论移植仍是拓宽分析视野、增强政策主动性的有效开端。

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