深化新时代教育体制机制

五峰许国斌

在党的十九大报告中，习近平总书记围绕“优先发展教育”进行了全面部署，明确提出要建设教育强国，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育。作为全面深化教育改革的重要组成部分，基础学校体制机制改革是顺应基础教育发展实际、实现教育现代化的重要举措。

新时期基础教育学制与机制改革的政策

新时期，国家继续加大基础教育学校体制和机制的改革力度。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出:深化办学体制改革，形成政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局。其中特别提到，要深化公办学校办学体制改革，鼓励行业企业等社会力量参与办好公办学校，进一步增强办学活力，提高办学效益，满足人民群众多层次多样化教育需求。2017年，中共中央、国务院联合印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，提出深化教育体制机制改革，进一步完善政府宏观管理权责，强化学校自主办学权限，规范社会力量参与机制。到2020年，基本建成基础教育体系，形成更加有利于学校发展的教育体制和机制。2019年，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，明确了教育现代化的实施路径，强调要充分发挥各级各类学校的积极性创造性，鼓励大胆探索、积极改革创新，形成充满活力、更加高效、更加开放、更加优质的教育体制机制。

新时期基础教育办学体制和机制改革的现状

长期以来，我国一直在积极探索基础教育体制机制改革，特别是公立学校改革。之所以改变公立学校的体制机制，是因为无论是外部管理还是内部管理都存在很多顽疾。

外部管理需要简化和分散。因为事业单位的性质，公立学校需要地方政府的多个部门来管理，比如教育行政部门、编制部门、人事部门、财政部门。一直以来，政府管理教育都存在着越位、缺位和错位。学校自主发展和自我约束机制不健全，社会参与教育治理和评价不充分。

近年来，推进管评分离，扩大办学自主权备受关注。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，进一步推进管评分离，扩大办学自主权，完善学校内部治理结构。2015年《教育部关于进一步推进教育管办分级分离推进政府职能转变的若干意见》也提出，推进管办分级分离，构建政府、学校、社会新型关系。做好管办分开，增加公办学校自主权，对政府简政放权提出了更高的要求，要求政府转变职能，适当放权，激发办学活力。

但在实践中，各级政府部门缺乏“自我革命”的动力，“管评分离”难以推进。学校缺乏办学自主权，缺乏发展能力和活力。

内部管理需要诊断和改进。公立学校没有人事权，在教师招聘、教师管理、教师处罚等方面缺乏自主权。公办教师的招聘大多遵循“每生必考”的原则，主导权在人事部门和教育行政部门。由于学校在教师招聘过程中没有考察权，招聘的教师很可能存在“岗位不合适”的情况。同时，公立学校对教师的管理往往采用“身份管理”而不是“岗位管理”，没有科学的岗位绩效评价。大部分公立学校校长对教师的绩效没有话语权，教育部门制定的绩效工资体系中基本绩效工资过高。学校的激励性绩效工资无法激发教师的积极性，无法真正体现“多劳多得、优绩优酬”，以绩效激励为导向的教师薪酬制度改革往往难以实施。在教师处罚方面，除了师德问题比较严重之外，对于教师的其他违规行为，几乎没有任何处罚或淘汰机制，公立单位的教师可谓是捧着“铁饭碗”，“旱涝保收”。此外，公立学校缺乏财政自主权。资金的使用需要层层上报审批，支出要严格按照预算和程序执行。未及时使用的资金年终清理结转，临时性支出不得使用预算资金。公立学校在教师职称评定、管理干部选拔、设施设备采购等方面自主权有限。

新时期，如何在保证办学规范化的基础上进一步扩大办学自主权，成为公办基础教育学校体制机制改革的核心内容。

新时期基础教育办学体制和机制改革的借鉴。

扩大公办学校自主权，需要政府、学校、社会共同探索创新体制机制的改革路径，破除体制障碍。近年来，一些地区在试点公办学校体制机制改革过程中积累了不少好的经验。

独立北师大合作教育3.0模式

从1985年开始，北京师范大学与其他地方合作开办基础教育附属(实验)学校。通过对合作办学模式的不断探索和升级，逐渐形成了具有北师大特色的3.0新办学模式。提出新建学校要遵循“政府主导、制度创新、自主管理、公益办学”的四个办学原则:政府主导，即与政府谈、签、办。希望政府能协调资源和设施。体制创新是指在公立体制下创新机制，在人、财、物等方面给予学校充分的办学自主权；自主管理是指充分授权，由北师大教育集团自主经营；公益办学，就是3.0版合作学校优先布局教育欠发达地区和国家创新改革发展实验区，不从当地招老师，不招好学生，不从学校获得任何收入。

坚持人员独立:教师招聘、使用、退出独立，编制总量包干。合作学校在核定的教师数量内，根据学校课程教学的需要，自主确定教师数量，设置岗位，制定人员招聘计划。北师大教育集团进行招聘，教育部门、人事部门、纪检部门做好事前的岗位监督，确保公平、公正、公开。教师工资总额由学校自行全额发放，可以充分发挥教师绩效的激励作用，激发教师干事创业活力。对考核不合格或不能满足岗位要求的教师，有关部门要做好分流工作。

坚持资金自主权:将资金的管理权和支配权下放给学校，实行资金总量承包，赋予学校财务自主权。教育局经费分为日常经费和项目经费:日常经费由教师工资总额和生均公用经费总额构成。选取近三年同级同类学校经费总额进行计算，一次性转入学校账户，由学校根据发展规划统筹使用；学校修缮、设施设备采购、特色课程建设等项目经费不列入包干经费，由学校提出申请，教育部门审批。

坚持管理自主权:理顺政府和学校的关系，给学校充分的权限。在学校管理委员会/理事会的领导下，实行校长负责制。管理委员会由北师大和地方政府代表组成，负责审查、决定和监督学校的重大事项，以及合作办学协议赋予的职能。其主要职能包括任免校长和经营班子、审批财务预算等重大事项等。管理委员会/理事会的设置赋予了学校发展规划、教育教学管理、课程开发、教师聘任、中层干部选拔、学校经费控制等事项和权力，将教育局的履职重心转移到统筹规划、政策指导、监督管理上来。

独立的深圳龙岗模式的一部分

2015年，深圳市龙岗区教育局推进创新型公办学校改革，先后与企业、高校合作建立了一系列合作学校，均注册为二类事业单位法人。与传统公立学校相比，合作办学在学校建设、委托管理、评估等方面具有一定的体制和制度优势。

合作办学大多由社会资本出资，建设后的产权无偿捐赠给政府，或由政府逐年回购。学校建成后，将引入教育品牌管理团队，由政府、企业、管理团队组成理事会管理学校。在办学的不同阶段，聘请专业的第三方学校质量评估团队对合作学校的质量进行评估，根据评估结果履行合作协议约定的相关条件。

深圳市龙岗区尽力保证合作学校的公共性和公平性:这些学校在注册登记、用地规划、经费分配、教师招聘、招生等方面与其他公办学校完全一样，但在学校建设、委托管理、学校评估等方面进行适当的制度突破。关于委托管理的内容，合作学校可以改革“合同制”的人事制度，建立灵活的用人机制，同时建立符合学校发展需要的教师薪酬制度。这极大地激发了教师的工作热情，学校的发展充满了活力。

总的来说，完全独立的北师大合作办学3.0模式更适合新建学校，深圳龙岗模式更适合现有学校的改革和突破。但无论哪种模式，在办学实践中都取得了良好的办学效果。学校充满发展动力，优势逐渐显现。这为新时期基础教育学校创新办学机制、解决办学问题、激发办学活力提供了很好的思路和借鉴。