当前青少年法治教育的困境

王小华

自2016年教育部颁布《青少年法治教育纲要》以来，我国已实施青少年法治教育四年。四年多来，在党中央、国务院的坚强领导下，在教育部和各级教育主管部门的大力推动下，在中小学和高校相关科研机构的积极落实下，中小学法治教育已经形成了以部门教材为主、地方和特色学校编写教材为辅的较为成熟的教材体系。在教育部的指导下，一些高校相继成立了专门从事青少年法治教育的科研机构，开展了系统的青少年法治教育师资培训。教育部基础教育质量监测中心也将法治教育纳入中小学教育质量监测范围。今年将开展第二轮法治教育质量监测。可以说，青少年法治教育已经初步形成了包括教材编写、师资培训、教学指导、质量监控在内的完整体系，基本实现了党的十八大和十九大对青少年法治教育提出的目标。

同时也要注意到，整个教育体系的建设还处于初级阶段。青少年法制教育是一项基础性但专业性很强的工作，是建立在继承以往道德教育的基础上的。我国青少年法制教育必须以中国特色社会主义法制观为指导。法制教育既要发挥德育在培养中小学生价值观中的作用，又要摒弃传统无效的道德教育说教模式。此外，教师的培训是周期性的。目前教师专业化程度不高。因此，青少年法制教育还存在一些困难。

法学教育的思维定势不容易扭转。

1985年，中共中央、国务院批准了中宣部、司法部关于向全体公民基本普及法律知识的五年规划，我国开始了30多年的法制教育。普法教育对于扭转过去“不懂法、不懂法、有法不依、不尊法”的局面具有非常重要的作用，也是当前青少年法制教育的重要基础。然而，传统的中小学普法教育中存在着几种思维模式，影响了法制教育的深入开展。

把中小学的普法教育简单等同于预防和处理违法犯罪的教育。过去中小学法制教育主要强调“守法教育”，重点是预防中小学生违法犯罪和面对违法犯罪行为的自我保护。刑法多，民法少；我们更多地谈论保护，而不是权利和义务。主要原因是我们在法制教育初期对法律的认识还停留在“法律是统治阶级意志的产物”的层面，而中国传统法律文化中“法律等于刑罚”观念的影响，又把法制教育简化为预防犯罪的教育。今天的法学教育已经从“普及法制”阶段走向“普及法治”阶段。法律不仅是惩罚违法犯罪活动的工具，也是保护公民权利的手段。然而，由于历史的惯性和青少年行为规范教育的现实需要，这种思维定势在当前青少年法制教育实践中依然明显。

法律教育被定义为法律知识的教育。从1985年党中央、国务院批准的《向全体公民普及基本法律知识五年规划》的标题可以看出，国家普法工作的最初重点是向全体公民普及法律知识，首要任务是普及法律知识，让老百姓先“知法”，再“知法”，“守法”。我国社会主义法律体系(法治)从空白到完善再到初步建成。法律在人们日常生活中的作用越来越重要，公民需要了解的法律知识范围也越来越广泛。当然，知识教育在普法教育中的作用越来越重要。但是，随着中国社会主义法律体系的完善，法律的内容将趋于稳定。“知法懂法”只是法学教育中最基本的内容，“运用和尊重法律”才应该是法学教育的更高目标。因此，那种认为只有法治教育才是法律教育的简单延伸的想法需要改变。

把法制教育作为道德教育的副产品。过去，在中小学德育课程建设中，普法教育往往作为德育的延伸课程出现，为德育服务，无论是重要性还是内容都处于附属地位。这种思维定势在现在的教材建设中依然可以看到。

教学内容太专业，难度太大。

法学是一门专业性很强的学科，涵盖社会生活的方方面面。即使是政法大学的本科生，也要学习三到四年才能基本掌握法律知识的大致内容。法治的概念和法治的实现是一个需要长期训练的过程。在编写《青少年法制教育大纲》及相关教材的过程中，笔者注意到了适当控制内容难度的问题。但由于法学专业主干课程的复杂性，为贯彻中央精神，实现法学教育全覆盖，大纲涉及大量专业知识。特别是与法理学和重要部门法相关的基本原则和概念，已经写入大纲的教学要求。但在编写统编教材时，为了与之前的德育内容保持衔接和连贯，只安排了两个学期的法治专书教学。其他年级的教学内容虽然也包含法治内容，但相对分散，难以与法治专书的内容形成合力。知识本身难度高，授课时间短，使得当前法治教育的内容相对较难。很多问题连老师都不一定能理解，更别说让没有系统法律知识的中小学生掌握了。这本教材中有一段关于“无中生有疑罪从无”原则的教学，很能典型地说明这个问题。“疑罪从无”是刑事诉讼法中无罪推定原则的组成部分。要理解无罪推定原则，就必须理解刑事诉讼法的目的是将惩罚犯罪与尊重和保障人权统一起来。即使是法学本科，也需要学习一段时间，才能真正理解这个问题。目前在法治专册中，为了突出重点，没有介绍刑事诉讼目的和无罪推定原则，直接导致疑罪从无的内容，导致学生理解困难。在教师培训的过程中，我们做了一些调查，很多一线老师都表示这部分内容很难讲，连老师自己都讲不清楚，一般都当作学生自学的内容。

对青少年的法治教育不能仅仅是法律知识的教育，而应以法治观念的培养为目标。但是，如果缺乏必要的知识积累，单纯地向学生灌输一些法律原理和概念，未必能产生好的效果。两者之间是有取舍的。我们需要为中小学生培养哪些方面的法律素养？哪些法治理念是培养公民人格最重要的内容？有哪些法律常识(知识)是普通公民必须知道和掌握的？对于以上内容，我们的法治教育一定要深入透彻，而不是流于表面。

教学成果评价体系需要更加科学。

青少年法制教育的目标不是知识分子，而是培养青少年的法制观念。这一目标使得我们很难用绝对的量化标准来评价教学质量。教育部提出要将法治教育内容纳入中考和高考，这当然体现了国家对法治教育的重视。但是，将法治教育纳入中高考，对法治教育的发展是一把双刃剑。中考和高考都是选考，选考会要求标准答案，这可能会把法治教育拖入应试教育的泥潭，进而影响教师的日常教学，与《纲要》提出的教育目标背道而驰。

在中小学法治教育质量监测过程中，从教育部到监测机构再到命题专家，都对这个问题有一个相对统一的认识，即法治教育质量监测不能沦为法治教育的“指挥棒”，更不能沦为课堂教学的“题库”。法治教育的质量监控应该能够检验学生在学习后是否具备一个法治国家公民应有的法治观念；你是否认同并遵循实践中的法治来从事活动？也许我们不需要学生背诵限制民事行为能力人的年龄界限，但是我们需要学生知道为什么限制民事行为能力人需要被监管，他们的行为界限在哪里。要做到这一点，我们需要构建一个更加科学合理的评价体系，这个体系不是应试的。

教师的能力和实际需求有差距。

在道德教育向法治教育转变的过程中，教师的培训是最关键的环节，也是目前最薄弱的环节。即使是沿海等发达地区的中小学，也未必能保证拥有全部的道德与法制课教师。很多学校还是由语文老师和班主任来教。即使有“道德与法治”的专职教师，这些教师中有法学教育背景的比例还是个问题。当然，这是道德教育向法治教育转变过程中的必然现象，但教师自身法律知识和法治素养的短板是我们必须正视的问题。

解决这个问题的办法就是增加和优化存量。一方面，有关部门需要出台政策，鼓励法学班的大学生加入到青少年法制教育中来。另一方面，要改善现有的德育课教师，首先要加强自身的法制基础。目前，许多法学院开展了系统的青少年法治教育优秀教师培训班，取得了一定的成效。但是，短期突击训练只是应急策略。一些高校已经在制定法治教育青年教师法律硕士方向，招聘中小学“道德与法治”课程一线教师。然而，它仍然需要各方面的支持和合作。