城市管理行政处罚中听证程序适用范围研究

宋国涛

摘要:听证程序是城市管理行政处罚程序的重要组成部分，也是衡量城市管理行政执法规范化水平的重要指标。目前，在城市管理行政执法实践中，由于执法领域的广泛性和执法事务的多样性，行政执法机关在作出行政处罚决定的过程中，哪些案件应当适用听证程序仍存在诸多争议。本文结合我国现行行政立法、司法解释和执法实践，探讨听证程序的适用范围，以期为城市管理执法实践提供指导。

[关键词]城市管理；行政处罚；听证程序；适应性

城管执法领域广泛，涉及的行政处罚种类繁多。听证程序是否适用是城管执法中的基本问题。听证程序不仅是保障行政相对人陈述申辩的规范制度，也是一项重要的程序性权利，是决定行政执法是否合法的关键因素。

第一，《行政处罚法》关于听证程序的规定应该得到履行。

(一)行政处罚法规定的听证适用范围。

作为一种对公民、法人或其他组织具有制裁和惩罚作用的行政行为，行政处罚权的设定和实施必须遵循依法行政的基本原则。对此，行政处罚法作为我国规范行政处罚权的基本法律，不仅对行政处罚权的来源设定和违法后的责任规定有明确规定，而且对行政处罚权行使的程序规范也有许多特殊规定，而听证程序作为一种特殊程序，无疑是对行政处罚权进行最严格限制的制度体现。就适用范围而言，《行政处罚法》第四十二条明确规定:“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证和执照、较大罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求听证的权利。”这意味着，只要城管执法部门拟对行政相对人作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大罚款三种行政处罚决定，就必须告知相对人有权要求听证。相对人在规定期限内申请听证的，行政执法机关应当依法组织实施听证程序。

(二)“没收大量财产”的处罚是否适用听证。

虽然《行政处罚法》第四十二条规定，行政机关在作出较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求听证的权利，但实践中对行政机关没收较大数额财物的决定是否适用听证程序存在争议。对此，笔者认为，行政机关拟作出“没收较大数额财产”的处罚决定前，还应当依照《行政处罚法》的规定，履行听证权利告知和依当事人申请举行听证的程序。主要理由如下:第一，《行政处罚法》第四十二条规定的应当告知当事人听证权利的情形，并不限于明确列举的三类行政处罚，因为其明确规定听证的适用范围包括“责令停产停业等行政处罚决定”，而《行政处罚法》第八条的规定是非穷尽性的。从法律条文与法律条文解释体系之间的逻辑自洽性来看，这里的“如”。其次，从“没收较大数额财产”和“较大数额罚款”的同质性来看，两者都是对当事人财产权益的实质性剥夺，都属于对当事人的严重财产制裁。因此，对“没收较大数额财物”的处罚也应遵循行政机关作出“较大数额罚款”决定的程序，履行听证程序。只有这样，当事人参与程序的权利才能得到保障。对此，不仅在《最高人民法院关于没收财产和没收毒品行为等有关法律问题是否应当听证的批复》([2004]1号)中明确指出，行政机关在作出没收较大数额财产的行政处罚决定前，未告知当事人有要求听证的权利或者未按要求举行听证的，应当确认行政处罚决定违反法定程序。而且在最高人民法院2012年发布的6号指导性案例“黄、何伯琼、何毅诉四川省成都市金堂工商行政管理局行政处罚案”中，再次明确了“没收较大数额财物的行政处罚，还应当适用《行政处罚法》第四十二条规定的听证程序”的程序规则。

二、城市管理领域的法律规范应当履行听证程序。

城市管理行政执法部门实施行政处罚时，应当适用听证程序。除上述行政处罚法规定的范围外，还应当履行城市管理领域法律法规规定的告知和组织听证的程序性义务。如《环境行政处罚办法》(环境保护部令第8号)第四十八条第一款规定:行政机关在作出暂扣或者吊销许可证、较大数额罚款、没收等重大行政处罚决定前，应当告知当事人有要求听证的权利；《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》(国家市场监督管理总局令第3号)第五条第一款也规定，市场监督管理部门在作出责令停产停业、吊销许可证和执照、对自然人处以一万元以上罚款之前，应当告知当事人有要求听证的权利， 对法人或者其他组织处以10万元以上罚款，对自然人、法人或者其他组织处以没收违法所得和非法财物达到第三项所列数额的行政处罚。 此外，《环境行政处罚听证程序规定》(环办〔2010〕174号)第五条也规定，环境保护主管部门在作出暂停、吊销许可证或者其他类许可证文件、责令停产、停业、关闭的行政处罚决定前，应当告知当事人有申请听证的权利。因此，城管执法部门在实施行政处罚的过程中，还应当依据管理领域的相关法律法规确定是否适用听证程序。

三、相关法律法规赋予执法机关自由裁量权，决定是否审理案件。

(一)城市管理领域相关法律法规授予执法机关决定是否听证的自由裁量权。

如《环境行政处罚听证程序规定》(2010年第174号令)第六条、第四十四条规定，环境保护主管部门在作出责令停止建设的行政命令前，认为有必要组织听证的，可以自行决定是否举行听证。

(二)地方行政程序赋予执法机关的听证自由裁量权。

如《河南省行政执法条例》第二十七条第三款规定，行政执法机关在作出行政执法决定前，“认为有其他情形需要举行听证的”，应当举行听证；《湖南省行政程序规定》(湖南省人民政府令第222号)第七十四条规定:行政机关“认为有必要”或者“当事人、利害关系人申请，行政机关认为有必要”的，在作出行政执法决定前，应当举行听证。

当然，在相关法律法规授权城管执法机关自行决定是否履行听证程序的情况下，执法机关实质上应当根据案件的具体情况、拟作出的行政处罚决定对行政相对人或者利害关系人权益的影响程度、当事人对违法行为的异议程度等，综合决定是否适用听证程序。，并在程序上履行行政机关负责人所作决定的批准或集体讨论的步骤，以增强行政自由裁量权行使的合理性。

参考资料:

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[本文是河南省哲学社会科学规划项目“治理视角下的行政证明法治化研究”(2016CFX025)的阶段性成果]

(作者单位:中共河南省委党校决策咨询部)